宜對出入境管理行政制度進行重大改革

　　習近平主席在慶祝澳門回歸祖國二十週年大會暨澳門特區第五屆政府就職典禮上的重要講話，向澳門特區政府及全體澳人提出了四點希望。其中第一點就是要「堅持與時俱進，進一步提升特別行政區治理水平」。習近平主席指出，「要適應現代社會治理發展變化及其新要求，推進公共行政等製度改革，提高政府管治效能，促進治理體系和治理能力現代化。要把依法辦事作為特別行政區治理的基本準則，不斷健全完善依法治澳的製度體系。要善用科技，加快建設智慧城市，以大數據等信息化技術推進政府管理和社會治理模式創新，不斷促進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。」

　　行政長官賀一誠無論是在其《協同奮進，變革創新》的參選政綱中，還是在先後兩次向立法會作年度施政報告及回答議員和記者的提問時，都強調必須公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進行部門功能性的整合，借助新的信息技術和手段，運用大數據，打造數字政府。按照「先立後破」的策略，以「整體性、精準性和穩妥性」為原則，加強公共行政改革頂層設計，制定整體改革規劃。近期改革的重點是：理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權；加強司級機構決策和監督職能，優化部門架構設置，考慮先行整合經濟、旅遊、教育、新聞等部門。涉及跨部門重大事項，將透過行政長官與司長的政務會議協調解決。為此，推動了或正在籌劃部分公共部門的重組，包括政府發言人辦公室職能併入新聞局；政府總部輔助部門與禮賓公關外事辦公室合併為政府總部事務局；經濟局與科學技術發展基金、澳門電貿股份有限公司合併為經濟及科技發展局；教育暨青年局及高等教育局合併；旅遊危機處理辦公室職能併入旅遊局；能源業發展辦公室的職能併入環境保護局。此外，計劃將旅遊局將會納入經濟財政範疇，以更好地推動旅遊業與其他產業聯動發展。

　　而在前日的保安司長黃少澤向立法會引介保安範疇二零二一年度施政方針時，則提到修改《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》，預計明年初提交立法會審議，以填補有關逾期逗留、假結婚、假招聘等漏洞，使將來預防及打擊出入境犯罪時有法可依。他強調指出，出入境安全也是國家安全的一部分，故要在現行出入境法律制度中加入相關措施，填補現時出入境法律的漏洞。

　　雖然黃少澤司長所提修訂《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》，與習近平主席有關「促進治理體系和治理能力現代化」，及行政長官賀一誠推動的優化部門架構，對部分公共行政部門進行重組的策略無關。但如果比照將旅遊局納入經濟財政範疇，以理順關係的計劃，卻是存在著極大的關連，那就是很有必要將身份證明局，和貿易促進局（現在連同人力資源委員會）中有關審批投資移民及技術移民的職能，還有由其他一些政府部門執掌的相關職能，納入保安範疇。

　　實際上，從黃少澤司長介紹修訂《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》的背景及動機，是針對現時出入境活動已與十多年前完全不同，出入境管理工作壓力日益繁重，現行法律執行過程問題越來越多，制度顯現問題越來越明顯，尤其是有關逾期逗留、假結婚、假招聘等違規以至犯罪活動越來越多，因而必須以修法來填補現時出入境法律漏洞來看，而且還特別強調出入境安全也是國家安全的一部分，這就顯示，移民及居留等行政管理業務，帶有強烈的「防預及遏止」犯罪活動有關。在理論上及實踐中，這些管理工作雖然是屬於文職，但更傾向於紀律部隊，必須繃緊「反犯罪鬥爭」這根「弦」。因此，有必要趁著修訂《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》之機，進行通盤考慮，參考鄰近地區的安排做法，甚至澳門在回歸前身份證明司成立前的長期經驗，將相關職能納入保安司名下管理。

　　實際上，在過去，頒發身份證是由在治安警察廳屬下的身份證明科辦理的。直到一九九二年的身份證明發出制度頒布之後，才全部移交給身份證明司辦理。此後，一九九五年又將原來屬於紀錄證明書的職能，移交給身份證明司。

　　而在香港，則從回歸前到回歸後，香港居民的身份證的頒發、換領及補發等業務，都是由保安範疇（現在是保安局）屬下的人民入境事務處行使此項職能。此外，其所承擔的其他一些職能，如獲中央授權辦理簽發及換發、補發中華人民共和國香港特別行政區護照，辦理中國國籍事宜，恢復中國國籍的申請等，都是屬於人民入境事務處的職能。而在澳門特區，則是屬於行政法務範疇的行政法務司名下。

　　值得注意的是，在內地發出單程證的業務，是屬於國家公安部及其國家移民管理署的職能，並由各地地級公安局主辦。因而對申請人進行嚴格的「政審」，凡是有被判處刑罰尚未執行完畢或者屬於刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，有未了結的民事，人民法院決定不准出境的，因妨害國（邊）境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業被其他國家或者地區遣返，未滿不准出境規定年限的，可能危害國家安全和利益，國務院有關主管部門決定不准出境的，還有法律、行政法規規定不准出境的其他情形等情形的人士，均不予批出前往港澳通行證亦即單程證。而且，即使是批准出境到港澳定居者，也必須到所在地公安派出所註銷戶口。

　　而澳門特區過去在處理投資移民和技術移民（此前還有置業移民）的申請時，由於「繞過」了公安機關，是當事人直接向澳門特區貿促局申請，但貿促局在澳門特區尚未與內地簽署區際刑事司法協助協議的情況下，無法透過相關機制向內地請求進行查證，因而可能會使澳門特區成為內地某些刑事案件被告人、犯罪嫌疑人等的「避風港」。至於黃少澤司長提到的「假結婚」問題，也可能是出於同樣原因，身份證明局在批准向單程證發出澳門居民身份證之前，也難以向內地的民政局查證其婚姻狀況。

　　而澳門特區雖然尚未與內地簽署區際刑事司法協助協議，但兩地警方的聯絡合作機制卻很暢通而且成效顯著，因而倘是相關業務移交給保安範疇，就可以透過兩地警方的聯絡合作機制進行查證，國家安全和澳門特區的社會安全就更有保障，這也是配合內地反貪及打擊刑事犯罪活動，堵塞漏洞的需要，更是將維護中央對特區全面管治權與保障特區高度自治權有機結合的具體表現。這就需要在修訂《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》時予以考慮，或是在更高層次，以制定新的入境、逗留和居留制度，以及新的身份證明局及貿促局組織制度進行通盤改革。

　　至於有持反對意見的議員和團體，經常批評保安當局拒絕外地某些人員入境的問題，也宜在修訂《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》時，將《內部保安法》中有關「拒絕入境」的規範，表述得更明確嚴謹及清晰，以杜悠悠之口。