(作者:永逸)


 

行政主導是實現「良政善治」的體制保證

  澳門中聯辦主任王志民在《堅定推進澳門「一國兩制」成功實踐行穩致遠》中指出,澳門特區應當著力提升依法治理能力和水平,進一步推進特區治理體系和治理能力現代化。當前澳門社會正處於轉型期,面對風險考驗,要按照習近平總書記關於「繼續奮發有為,不斷提高特別行政區依法治理能力和水平」的重要指示,推進治理體系和治理能力現代化。要繼續推進公共行政、法律制度改革,不斷夯實依法治澳的制度基礎,進一步鞏固行政主導體制,提昇運作效能,提高依法、科學、民主決策和施政水平。要繼續加強管治團隊及公務員隊伍的國情知識和能力培訓,增強憂患意識和責任擔當,進一步提升防控和應對風險能力,引導社會各界正確理性看待和妥善化解深層次社會矛盾和問題,共建團結和諧、繁榮穩定、長治久安的美好家園。
  在這裡,王志民強調了進一步鞏固行政主導體制,是為了提昇運作效能。這就與本欄昨日引述日裔美籍學者福山的所指的,要實現「良政善治」,民主並不是第一位,強政府才是,及印度由於議會、政黨、工會、公民組織以及各種利益集團的諸多牽制,許多計畫遭遇各方爭議阻擾,訴訟不斷,曠日廢時,最後往往無功而返,而基本上吻合。
  「行政主導」,這是起草《香港基本法》的過程中提出的政治體制原則,在起草《澳門基本法》時,也引用了這個原則。因此,《澳門基本法》的規定,澳門實行「行政主導,司法獨立,行政和立法既相互配合又相互制約」的政治體制。在這一政治體制下,行政長官的法律地位顯要,既是澳門特區的首長,也是澳門特區政府的首長,代表澳門特區,領導澳門政府,對中央和澳門負責。行政長官享有廣泛的權力,行政長官及其領導的特區政府在與立法機關的關係中居於主動和主導地位。二零零九年六月四日,前任全國人大常委會委員長吳邦國在紀念《澳門基本法》實施十周年座談會的講話中就指出,《澳門基本法》規定的澳門特區以行政為主導的政治體制,表明行政長官在政權機構的設置和運作中處於核心地位。現任委員長兼中央港澳工作協調小組組長張德江前年十月十三日在北京與澳門特區立法會議員參訪團會面時則指出,澳門回歸祖國以來,立法會作為特區的立法機關,為貫徹落實「一國兩制」方針和《澳門基本法》,確保澳門特區行政主導體制有效運行發揮了重要作用。並勉勵議員們深入貫徹國家主席習近平在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會上的重要講話精神,凝聚正能量,支持行政長官和特區政府依法施政,不斷開創澳門「一國兩制」事業新局面。這既是彰揚,更是要求澳門特區立法會議員繼續自覺地執行及維護行政主導的政治體制。
  堅持「行政主導」對於保證澳門的繁榮穩定,對於保障每一個澳門市民的切身利益和福祉,都有著極其要的意義。正因如此,《澳門基本法》第四章關於澳門特區「政治體制」的部份,明確體現了必須堅持「行政主導」的原則,規定提出政策、財政開支及絕大部分法律草案的是行政機關,最後簽署各項法律及財政預算案的是特區行政長官。每一項行政、立法、財政案的開始及終結的權力,均由特區行政機關掌握,最終負責的也是行政長官及其領導的特區政府。此外,又規定設立行政會議協助行政長官決策,並保留原由行政機關設立諮詢組織的制度。上述這些規定都是特區政府堅持「行政主導」管治模式的法律依據。每一個希望澳門特區能夠發展經濟、改善民生、推動民主的澳門市民,尤其是立法會議員,都要支持和擁護實行行政主導。這是澳門特區實現「良政善治」的政治體制基礎。
  行政行政主導的其中重要一環,是行政長官擁有行政自由裁量權。從廣義上說,行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和範圍內所享有的一定選擇餘地的處置權力,它是行政權力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現代行政上實行善意行政的必然要求。
  何謂行政自由裁量權?美國《布萊克法律詞典》將其定義為:「在特定的情況下,依照職權以適當和公正的方式作出作為的權力」。王名揚先生認為:「自由裁量是指行政機關對於作出何種決定有很大的自由,可以在各種可能採取和行動方針中進行選擇,根據行政機關的判斷採取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面,包括不採取行動的決定在內」。因此,概括地講,行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和範圍內,依據法定職權和法定條件,在各種可能採取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心,是一種真正的和實質的行政權力。
  誠然,行政機關作為權力的享有者與執行者,當然會有濫用權力的可能,而作為具體執行權力的行政執法人員,在執法過程中免不了受到主觀偏好的影響而隨意地作出決定,或是受利益驅動而濫用權力,對同一情形下的不同當事人給予截然不同的對待,這種濫用權力所帶來的結果不僅僅是相對人權利的嚴重侵害,更加令人擔憂的是對整個社會公平、公正的法治秩序造成的根本性地破壞。因此,有必要對行政自由裁量權進行規制,以此限制權力的過分擴張,保障相對人的合法權益。
  但這不等於是在新《土地法》的立法過程中,以吸取「歐文龍事件」教訓為由,從一個極端走向另一個極端,以「有罪推定」的手法,將崔世安及其後M任行政長官都定調為進行「官商勾結」、「利益輸送」的「貪官」,從而完全剝奪行政長官的行政自由裁量權。
  這使人想起,在《香港基本法》起草時,有「民主派」提出香港特區應實行「立法主導」政制,但被中央否定,並確立了「行政主導」政制。但目前香港特區立法會內的一些政客,仍然意圖將「立法主導」的那一套強塞進香港特區。其具體手法,就是使用「拉布」的方式,致令行政長官和特區政府發展經濟,造福特區居民,讓行政長官的政令出不了特區總部。就此,澳門特區目前的一些怪現象,包括在新《土地法》的立法過程中,剝奪行政長官的行政裁量權,迫使不歸責的承批商訴諸法院,經歷冗長的司法訴訟而使得土地無法及時利用,影響房地產經濟,進而影響銀行借貸,也可算是另一種形式的「拉布」。致使澳門三大經濟支柱,先折金融和地產兩柱,仍得被迫依賴中央最不願看到的博彩業「一柱獨挺」。
  這將會給「和平統一,一國兩制」的偉大事業蒙上陰影。實際上,現在台灣地區已陷落於主張「台獨」的民進黨的手中,香港雖然是實現了回歸並實行「一國兩制」,但近年來政治紛亂,「港獨」萌芽。倘若連被習近平主席高度稱贊為「風景這邊獨好」的澳門,也在「兩大經濟支柱」受損的背景下,在政治領域也像香港那樣出現連鎖反應式的「另類沉淪」,「一國兩制」就將失去最後一個垂範的亮點。
  因此,應當在監督和適當限制行政長官行使行政裁量權的同時,恢復其必要的行政裁量權;在最大程度地杜絕官商勾結、利益輸送,及遏制奸商囤積土地的同時,保護私有財產,以體現土地管理範疇的良政善治。而為了消除部分人對「官商勾結」的疑慮,對承批商是否歸責的鑑定,可以透過設立公聽會或有各方面的代表參與的批地審核委員會的機制,進行嚴格「把關」。
點擊次數:  更新時間:2017-01-07 04:32:06
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