(作者:永逸)


 

在新《土地法》立法過程中的「擴權」現象

  澳門中聯辦主任王志民在《堅定推進澳門在「一國兩制」成功實踐行穩致遠--學習習近平總書記關於「一國兩制」和澳門工作的重要論述》一文中,對「擴權」、「拉布(拖延議事)」等亂象。持批評態度。
  「擴權」,當然是指立法機關的個別議員意圖將基本法賦予自己的職權擴大化,超越立法會及其議員的職權。實際上,在新《土地法》的立法過程中,就有議員以防止「官商勾結」為由,剝奪了行政長官的自由裁量權,在客觀上形成侵蝕《澳門基本法》所揭櫫的「行政主導」體制的實際情況,就像為嬰兒洗澡後,將嬰兒連同髒水一道倒掉,使得行政長官在土地行政領域變成「跛腳鴨」,這就是「擴權」的表現。說得輕些,這並非是實事求是的做法;說得重些,就是阻礙行政長官正常施政,無法提高行政效率及品質,不利於「一國兩制,澳人治澳,高度自治」事業的正常進展。
  實際上,蕭蔚雲教授就曾指出,堅持行政主導,這是《澳門基本法》政治體制的一個重要原則,即澳門特區行政長官享有較高的地位,擔任特別行政區的首長和特別行政區政府首長兩重職位,具有基本法第五十條規定的廣泛的決策權,這種法律地位和決策權體現了行政主導的原則。這種政治體制又可稱為行政長官制。而《澳門基本法》政治體制要規定行政主導,其原因主要有四。第一,澳門特區是直轄於中央人民政府并享有高度自治權的省級地方行政區域,并非獨立政治實體,不能照搬西方的「三權分立」模式;第二,根據《中葡聯合聲明》中中國政府對澳門的基本方針政策及其附件一,確定行政長官有較高的法律地位和較大的行政決策權;第三,根據澳門的歷史情況,過去澳門實行總督制,總督有很大的權力,澳門特區行政長官當然不能有總督那樣大的權力,但可有較大的權力,以有利於發揮行政效率;第四,根據澳門的現實情況,要求行政辦事有較高的效能,實行行政主導,有利澳門經濟的發展。
  而行政主導的其中重要一環,是行政長官擁有行政自由裁量權。從廣義上說,行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和範圍內所享有的一定選擇餘地的處置權力,它是行政權力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現代行政的必然要求。
  誠然,行政長官不能濫用行政自由裁量權。但可以通過立法等手段進行束限,而不是完全剝奪。比如,明確規範行政程序,增加行政透明度。嚴格要求行政主體依據法定程序行使職權、履行職責;具體在處理承批人不歸責的到期土地的問題上,可以透過舉行公聽會等形式,讓相關專家和民意代表參與評議。同時對自由裁量權的標準、流程、相對人的權益以及權利補救措施等通過政府網站及電台、電視台等多種形式向社會進行公開,讓權力在陽光下運行,增加行政行為的透明度和純潔度。
  在新《土地法》的立法過程中,「擴權」還表現在,嚴重抵觸《澳門基本法》有關「保護私人財產」的規定。實際上,《澳門基本法》第六條規定,「澳門特別行政區以法律保護私有財產權。」根據這項規定,澳門特區應當按照基本法和澳門特區的法律,維護資本主義的私有制衡財產的私人所有權。禁止和懲罰非法侵犯私有財產權的違法行為。
  有人說,《澳門基本法》第七條規定,澳門的土地除已在回歸前已經依法確認的土地之外,屬於國家所有,因而即使是按照新《土地法》的規定,將未能在臨時批給期內完成利用的土地收回,就是屬於國家所有,因而不存在「侵犯私有財產權」的問題。
  表面上看,似是很有道理;但認真細究,卻發現其實這種觀點是似是而非。實際上,這些土地的所有權固然是屬於國家的,批出土地是澳門特區政府行使管理權,承批人獲得的是使用權。然而,並不等於投資商已經在土地上投下資金而產生的附加物,也是國家所有。比如,南灣湖「玫瑰園」發展計劃,南灣發展有限公司投入了一百多億元,在一片海灘上進行填海工作,隨後又進行市政工程,而形成今日的土地,並獲得政府履行合同批批給土地。這些生成土地的成本,亦即發展商已經投下的資金,就是私有財產;還有後來獲批給土地後,在地盤上進行的前期工程,包括打樁等,都是私有財產,並非天生就有。這與另外的承批商向政府申請批給的「熟地」,並不是同一回事。倘是收回南灣湖C、D區的土地,由於發展商無法取回已經為填海而投入的資金,就等於是被「沒收」掉了。
  「海一居」的情況也是如此。其所在土地也是發展商花費巨款,填海而得來的,並非是現成「熟地」。而該樓盤的發展計劃,是在獲得政府相關部門批出圖則並發出開工准證,才動工興建的。而購買樓花的小業主,也已向政府繳交印花稅。這就等於政府在法律上認可這工程。發展商則據此因向銀行借貸,投下資金興建。小業主也據此而向銀行辦理供樓手續,並按期供款。但政府一聲「批地無效」就要「收地」,不但是投資者投下的資金,而且是小業主已供的樓花款,還有銀行已向發展商和小業主發放的貸款,就都「凍過水」,這就不符合「保護私有財產權」的規定。
  值得注意的是,倘土地承批人沒有過錯,收回土地就是「懲罰性」的決定。再加上連同已經投下的資金亦即私有財產也一併收回,就更是等於「掠奪」私有財產權了。實際上,行政法講求「善意原則」,與《刑法》不同。刑法審理的案件,因為是犯法,才設有「沒收財產」的附加刑;而抵觸行政法並非是犯法,憑甚麼要在收回土地的同時,也把這部份私人財產也沒收掉?正就將會造成「嚇怕外來投資者」的惡劣後果。
  在新《土地法》的立法過程中,還有一個涉嫌「擴權」的現象,就是違背基本法所揭櫫的「無罪推定」原則。誠然,「歐文龍事件」確實是揭露了某些官員在土地行政範疇內,曾經有過的貪腐行為,因而在新《土地法》的立法過程中,確實是有必要吸取「歐文龍事件」的教訓,適當地限制行政長官的自由裁量權。但就不能從一個極端走向另一個極端,以「有罪推定」的手法,判定行政長官必然會「官商勾結」,「黑箱作業」,將崔世安及其後M任行政長官都定調為進行「官商勾結」、「利益輸送」的「貪官」,從而完全剝奪行政長官的行政自由裁量權,與基本法「行政主導」的政制設計相扞格。某些人強詞奪理地說,剝奪行政長官的自由裁量權,就是為了防止行政長官「官商勾結」、「利益輸送」,從而形成澳門特區「無官不貪,無商不奸」的極為醜陋的印象,間接抹黑「一國兩制,澳人治澳」的形象。

點擊次數:  更新時間:2017-01-09 05:31:16
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