(作者:永逸)


 

有必要廓清某些似是而非的言論以正視聽

  在討論新《土地法》的時候,涉及到了《澳門基本法》。有一些其實從來就不關心《澳門基本法》的起草和諮詢工作,《澳門基本法》頒布後也從來不熱衷推介學習,因而對基本法的立法原意不甚了了的人,發表了一些似是而非的言論。對此,確有必須予以廓清的必要。
   一、關於澳門立法會通過的法律必須向全國人大常委會備案。有人說,包括新《土地法》的法案,在立法會通過後是要交到全國人大常委會備案的;若全國人大常委會不接受備案,則發還給澳門。而至目前為止,全國人大常委會沒有將新《土地法》發返,亦即全國人大常委會同意澳門特區政府執行新《土地法》。倘立法會真的通過新修改的《土地法》,而全國人大常委會卻拒絕備案,一場憲政危機就會出現。「到底人大是同意備案還是拒絕備案?這是問題的關鍵。」 
  這個論點,顯然是沒有搞清楚「備案」的定義,及在什麼情況下,全國人大常委會才會「發回」立法會報請全國人大常委會備案的法律(按:並非是「拒絕備案」)。
  實際上,《澳門基本法》第十七條第二、三款規定,「澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。」
  「全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後,如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效,除澳門特別行政區的法律另有規定外,無溯及力。」
  楊靜輝著、人民出版社出版的《澳門基本法釋義》對這兩款條文的解讀是:澳門特區立法會制定的法律,須報請全國人民代表大會常務委員會備案。這裡的「備案」,是就澳門特區的立法情況上報全國人大常委會,使其隨時了解澳門特區的立法進展和法制建設情況。「備案」沒有批准的意思,澳門特區立法會制定法律,只要完成了全部的立法程序,該法律即可生效,不因備案而受影響。全國人大常委會對澳門特區立法機關制定的法律,只限於監督法律是否符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特區關係的條款,澳門特區制定的法律是否符合基本法的其他條款,全國人大常委會不作審查。
     但全國人大常委會有權依據法定程序,即在事先徵詢其所屬的「澳門基本法委員會」的意見後,將澳門特區立法機關制定的,被認為是不符合基本法關於中央管理的事務,以及中央和澳門特區關係條款的任何法律,發回澳門特區立法會,任何法律一經全國人大常委會發回就立即失效。該法律的失效一般來說不影響先前根據該法律所作出的法律行為,但澳門特區法律另有規定的除外。
     全國人大常委會有權發回澳門特區立法機關制定的任何法律,但不對該法律作出任何修改。由於澳門特區有立法權,對於全國人大常委會發回的法律,澳門特區立法會有權自行處理,既可以將其撤銷,也可以對其進行修改。這樣,全國人大常委會既行使了立法監督權,又尊重和維護了澳門特區在立法方面享有的高度自治權。
  國務院港澳辦主任王光亞前年底在與澳門特區行政長官崔世安進行工作會議時指出,新《土地法》是澳門特區高度自治事務。由此可見,新《土地法》所規範的事務,所調整的對象,是屬於澳門特區「高度自治」的事務,並不涉及中央管理的事務,也不屬於中央與特區關係的範疇。因而無論是新《土地法》,還是對新《土地法》作出修訂,澳門特區立法會報請全國人大常委會「備案」後,中央不會提出任何意見,即使是該法律有瑕疵,也是由澳門特區立法會自行糾正。比如,澳門特區立法會曾經通過了《房地產中介業務法》,在生效後不到一年,因為有中介人多次提出抗議,促使特區政府向立法會提交修訂文本,增加過渡性規定,容許設於地鋪的經營者申請房地產中介人臨時准照,有關准照有效期至二零一九年八月三十一日,藉此給予過渡期讓經營者的營業場所符合法律的規定,立法會也從善如流予以審議通過。在整個過程中,全國人大常委會就沒有置以一詞,都是在澳門特區行使高度自治權自行「搞掂」,亦即不存在「發回」的問題。所謂「全國人大常委會卻拒絕備案」之說,不知從何而來,有何依據? 
  二、有人認為,回歸前全國人大常委會在審查「澳門原有法律」時,對舊《土地法》的處理只是刪去其中的「有關出售土地以及對不動產所有權享有權利能力的葡萄牙公法人有權取得對土地佔有或使用的特別准照」條款,因而其他的所有條文,包括「臨時批給未轉為確定批給不得續期」等規範應當繼續有效。
  在這裡,姑不論相關說法,是有所隱瞞,亦即故意不提舊《土地法》賦予澳督(行政長官)在處置逾期土地時所擁有的行政自由裁量權,就說是一九九九年十月三十一日第九屆全國人大常委會第十二次會議,通過《關於根據〈澳門基本法〉第一百四十五條處理澳門原有法律的規定》,是專門針對「澳門原有法律」中,與中國政府恢復對澳門行使主權相扞格的法律而為之。實際上,全國人大常委會法律工作委員會副主任喬曉陽一九九九年十月二十五日在向第九屆全國人大常委會第十二次會議上作「說明」時就指出,在審查「澳門原有法律」過程中,剔除與《澳門基本法》有抵觸的,主要是與國家主權有關。其中不採用為澳門特區法律的附件一、二所載的法律,都是彰顯葡國國家主權,抵觸中國國家主權的法律。而被收進「附件三」的舊《土地法》,是在整體上不抵觸基本法,可以採用為特區法律,但其中存在部份條款與基本法抵觸的情況,抵觸基本法的條款不能採用為澳門特區法律。其主要特徵為:
  一、修改葡萄牙法律的條款。由於葡萄牙法律不屬於澳門原有法律的範圍,澳門特區成立後不再適用,因此,以澳門本地立法形式修改葡萄牙法律便已失去了存在的前提,這類條款不應採用為特別行政區法律。
  二、體現葡萄牙對澳門殖民地統治關係的條款。這些條款不符合我國政府對澳門恢復行使主權的事實,有的甚至已失去了存在的根本前提。因此,不採用為特別行政區法律。
  三、直接與基本法相抵觸的條款。這些條款直接與基本法的有關規定相抵觸,不應採用為特別行政區法律。 
  至於舊《土地法》列為附件三,是指其中的「有關出售土地以及對不動產所有權享有權利能力的葡萄牙公法人有權取得對土地佔有或使用的特別准照」的條款違反《基本法》,不採用為澳門特區法律。而「葡萄牙公法人」是專指葡國國家政權機構及法人團體,《澳門組織章程》第二條規定,「澳門地區為一內部公法人」。本來,隨著中國政府對澳門恢復行使主權,整個澳門地區就轉為中華人民共和國的「公法人」,但留存在澳門特區的,仍然有「葡國公法人」機構,包括葡國駐澳門總領事館,某些教會機構,甚至東方基金會等,因而必須將之剔除。這與屬於澳門特區高度自治事務的舊《土地法》的其他大部分條文內容,並不是同一回事。
點擊次數:  更新時間:2017-02-06 05:16:23
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