(作者:永逸)


 

既維護特區立法威信又實事求是靈活調適 

  中央對澳門特區新《土地法》的定位,既堅持原則,又實事求是。一方面,確認新《土地法》沒有違反基本法,這是維護澳門特區政府和立法會的威信所需,而且整部新《土地法》的精神,也確實是依法治澳的法制、法治的表現,更是針對「歐文龍事件」中揭發出來的官商勾結、利益輸送現象的嚴厲束限。另一方面,則高度尊重澳門特區的高度自治權,對已被事實證明的新《土地法》中某些不盡完善的條文內容,是否修改,怎樣修改,由澳門特區自行決定。
   圍繞著澳門特區的土地問題,確實是牽涉到龐大的利益。「歐文龍事件」所暴露的土地腐敗現象極為嚴重,條件優惠的土地交換和土地使用權廉價出讓頗為普遍,自回歸後處置的四百塊土地中,僅有一塊是通過公開招標出售的,其餘土地全部直接出售給開發商,批評人士指稱這些開發商支付的價格往往低於市場價。問題更加複雜的是,人們無法隨時獲得關於土地獲取、計劃用途和購地申請進展的信息。對許多項目而言,只要開發商得到相關意向,就可以動手開發,而到施工接近完工時才能正式獲得產權。因此,立法會議員們在審議新《土地法》法案文本時,偏向於嚴謹以至於嚴厲,也是可以理解的表現。
  但卻忽略了一個問題,就是並非所有未能在二十五年臨時批給期內未能完成土地利用的土地,都是「官商勾結、利益輸送」,囤積土地的結果。從現在已經披露的資料看,至少有三個主要的個案,亦即「海一居」所在土地、南灣湖C、D區,及石排灣工業用地,就並不是在於承批商的過錯,或雖有某些過錯而並不是主要過程。他們本來是希望能盡快利用發展土地,也已做了大量前期工作,甚至已經動工興建,但由於各方面主客觀原因,政府未能及時批則配合,而至使拖宕了動工。因此,至少是這三個個案,是必須實事求是地調適處理,不能「一刀切」地予以收回土地。
  實際上,新《土地法》中某些不盡完善條文,導致對逾期未發展利用土地實行「一刀切」的規定,對倘土地承批人沒有過錯,而是出於政府的原因而導致其未能在土地效期內完成對土地的利用,就「依法」收回土地,等於是把自己的錯誤推諉給承批人承受,而收回土地更是「懲罰性」的決定,這對沒有過錯的承批人很不公平,有違立法學上的「善意原則」。打一個可能不盡恰當的比喻,就是「殺人」這個命題。在實踐上,殺人有蓄意預謀殺人亦即謀殺,也有錯手殺人亦即誤殺,還有遭到攻擊時自防殺人亦即防衛性殺人(包括防衛過當),更有見義勇為阻止更大惡果而殺人。但倘在《刑法》中不分青紅皂白,統統都以「謀殺」入罪,而且量刑標準也是「唯一死刑」。就不符合「比例主義」和「善意原則」,也不符合唯物辯證法「具體問題具體分析」的道理,不夠「實事求是」。
  最令人感到驚訝的是,即使是已經完成土地利用,只要在臨時批給期滿之前尚未能發出入伙紙,就要「收回土地」。例如賽馬會對面的豪宅樓宇工程,就是如此。這種僵化理解新《土地法》相關規定的做法,確是不夠實事求是。人家都已經把樓宇建成了,只不過差在尚未完成政府收則而已,這能說承批商「囤積土地」嗎?幸好當時工務局是趕在「最後一天」發出入伙紙,否則這個個案可能會成為國際建築界的天大笑話。
   對此,當時社會上有兩個說法。一個是某些立法會議員為了凸顯自己的實力,而堅持必須以發出「入伙紙」作為判定是否完成土地利用的標準;另一個是特區政府故意使出的「苦肉計」,以已經建成樓宇,但只差在尚未領到「入伙紙」就收回土地,來凸顯新《土地法》不盡完善條文規定的荒謬,以造成輿論壓力,及發洩對相關條文的不滿。至於哪一種說法更接近事實的真相,讀者朋友們不妨回顧當時的新聞報導,可以作出自己的判斷。
   不管怎樣,新《土地法》的不盡完善條文,確實是「炸彈」,必須盡早拆除。尤其是第六屆立法會即將進行,「有心人」可能會利用之作為攻擊特區政府,吸取選票的「利器」,因而最後能在立法會選舉前「拆彈」最好。本欄上周六說是可以延至立法會下一個屆期,有議員認為太遲,包括在北京出席「兩會」的人大代表、政協委員的議員,都有應當在立法會選舉之前完成的想法。
  這個出發點極佳,但恐怕又將重蹈新《土地法》的怪圈:就是趕時間,搶在立法屆結束之前,避免成為「廢案」,而匆忙審議通過,而釀成目前的困境。而現在,距離本立法屆期結束只有三個月左右的時間,本來就有計劃內的幾個法案仍在等待表決通過,否則又將成為「廢案」。倘再加上加插調適新《土地法》的法案,是否能趕得及,看來很有問題。因為倘是以平常法案處理,排隊等候就無法在本屆期內完成。這就只能是採用「緊急程序」處理了,但「緊急程序」會有一定的條件,包括必須獲得在職議員的大多數贊成等。現在的關鍵是:一、必須是由政府提案;議員們都「俾面」。二、議員們都能出以公心,尤其是解救「海一居」苦主的苦困,然後是矯正新《土地法》不盡完善的條文。
    賀一誠主席強調必須由政府提案,確實如此。除了是基本法的規定外,也因為「解鈴還須繫鈴人」。過去人們提到「繫鈴人」時,多認為是由立法會造成;但現在多數議員都認為確有瑕疵,就連當初「企硬」的議員都被「海一居」苦主的苦況所驚震,終審法院院長的演講和中級法院對「澳娛」土地的判決所驚醒,也為南灣湖C、D區和石排灣土地的不歸責的所驚覺,認為「一刀切」確實是不合理,應當予以調適,但又指是政府代表的「不認賬」所造成。既然是政府代表留有「一扇門」,就應由政府負責,提出修訂法案,將「留有一扇門」的立法原意補充過去,以補強新《土地法》,使得行政長官在對承批商不歸責的土地進行時,擁有仍將受到監督限制的自由裁量權。
  其實,翻聽錄音帶以證實新《土地法》的立法原意,不單止是要證實政府代表曾經做出過「留有一扇門」的承諾,而且還有「法不溯及既往」原則。實際上,據歐安利議員透露,當年政府代表向他解釋,新《土地法》處理的是二零一三年後批出的土地,至於二零一三年前政府批出的土地則按舊法處理,即土地承批人可申請延長發展期。這就顯示新《土地法》並不適用於該法律生效前已經批給的土地。因為新《土地法》關於臨時批給土地到期未發展就被政府收回的規定,與一九八零年的《土地法》有很大的分別,過去的法律並沒有寫明不可以續期,很多人的理解是政府可以根據每個個案的實際情況,以及承批人履約情況,若土地承批人沒有過錯的話,政府可以與相關承批人續期,「無鎖到個門」為此,歐安利專門問過政府代表,政府代表亦很清晰地回答:「新《土地法》是畀新批租,政府係會嚴格執行新(土地)批租,所以過咗二十年一啲嘢都無起一定唔會發生。」二零一三年後一定不會發生有土地逾期未發展情況。對於二零一三年之前批出的土地的處理,則按舊法,許可其延長發展期。這才是「合約平衡」,不可能用公帑賠償給發展商。
    政府代表的這個說法,是符合「法不溯及既往」原則的。在對新《土地法》進行調適時,也宜注意引入這個原則。尚立法會在公佈翻聽錄音帶的內容中,證實政府代表確有此說法,就也應補強進去。
點擊次數:  更新時間:2017-03-13 23:00:51
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