(作者:永逸)


 

正本清源修訂土地法維護行政主導體制

  兼任中央港澳工作協調小組組長的中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長的張德江,目前在紀念《香港基本法》實踐二十週年座談會上發表重要講話時強調指出,「香港特別行政區的政治體制,不是『三權分立』,也不是『立法主導』或『司法主導』,而是以行政長官為核心的行政主導」。
  其實,這個論述,張德江委員長上月初在受習近平主席委派,到澳門視察時,也有提出過。他在會見澳門社會各界人士並進行座談時,提出了三點希望,其中第二點是「切實落實中央全面管治權和特區行政主導體制,有效維護國家主權、安全、發展利益,也令澳門居民尊重認同和維護中央管治權,維護行政長官作為雙首長的權威。」
  甚麼是「行政主導」?在起草《澳門基本法》期間,筆者當時作為澳門基本法諮詢委員會的委員,及其下屬「政治體制專責諮詢小組」的成員,有機會向作為澳門基本法起草委員會委員的我國憲法學權威蕭蔚雲、王叔文、吳建璠等教授討教並交流。他們指出,澳門並非獨立政治實體,而是中國一個享受高度自治的地方行政區域,不搞政黨政治,也不存在「政黨輪替」這回事。因而將澳門特區的政治體制設計為「行政主導」。通常來講,「行政主導」主要是對立法的關係而言,是指行政權力較大,決策權最終掌握在行政首長的手中。
  實際上,「行政主導」原則,是指為了保持澳門特區的穩定和行政效率,行政機關與立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合,重在配合,以行政為主導。基本法從澳門特區的法律地位和實際情況出發,確立了以行政為主導的政治體制,其中最重要的就是行政長官在特區政權機構的設置和運作中處於主導地位。因此,澳門特區的行政主導體制,又可以稱之為「行政長官制」。
  這就是說,基本法所採用的政治體制並不是「三權分立」體制,而是行政長官的權力高於行政、立法、司法三機關之上的「行政主導」體制。有學者曾比較過澳門特首和不同國家的總統相對立法機關的憲制權力,發覺澳門特首比世上多數總統擁有更大的權力。行政長官位高權重。首先,在法律地位方面,基本法規定行政長官具有雙重身份,既是澳門特區政府的首腦,又是整個特區的首長,代表整個特區。其次、在行政與立法的相互關係方面,行政處於主導地位。一是特區政府擁有立法的創議權。二是行政長官擁有立法的確認權和否決權,並對立法會議員提出的法案,凡涉及政府政策的,擁有書面同意權等,在世界上一些國家中也有類似規定,體現了行政的主導作用。這些規定就是為了確保行政長官不能成為立法機關的附屬,不能完全受制於立法機關,否則那就是「三權分立」或「議會主導」了。其三是行政會議的設置體現了行政長官的決策中心地位。
  而行政主導的其中重要一環,就是行政長官擁有行政自由裁量權。從廣義上說,行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和範圍內所享有的一定選擇餘地的處置權力,它是行政權力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現代行政的必然要求。概括地講,行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和範圍內,依據法定職權和法定條件,在各種可能採取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心,是一種真正的和實質的行政權力。實際上,作為極為嚴肅的刑事審判的法官,都可以依法擁有自由心證亦即行使自由裁量權,為何執行體現善良行政的行政法的行政長官,就不能擁有自由裁量權?
  剝奪行政長官的行政自由裁量權,這與香港特區的「泛民」議員,以「拉布」的方式,阻止行政長官發展經濟,造福特區居民,讓行政長官的政令出不了特區總部,及與台灣地區的民進黨「立委」,以「霸佔主席台」方式,扼殺有利於經濟發展的法案,讓馬英九的政令出不了「總統府」,結果令到馬英九政績「無能」,雖然手法並不一樣,但其客觀實際效果,卻是殊途同歸,就是要讓澳門特區行政長官的政令出不了澳門特區政府總部,一事無成。國家的「和平統一,一國兩制」偉大事業,就將變成「紙上談兵」。
  很不幸地,在制訂新《土地法》的過程中,有人以歐文龍「批地腐敗」為由,以「有罪推定」的思維定勢,作出此後歷屆特區政府都將會「官商勾結,利益輸送」的判斷,公開強調必須剝奪行政長官的行政自由裁量權,從而設定了逾期未發展利用的批給土地,不管承批商是否歸責,都必須收回的「一刀切」條文機制。因此,在「惡法亦法」之下,行政長官明知某些土地未能如期利用,是受到各種主客觀因素的制肘,甚至是出於政府部門的原因所致,也得按照「依法行政」的精神,強行宣布批地失效。
  然而,在「惡法依法」前提下的「依法行政」所造成的惡果,已經完全暴露在世人的眼前。最直接的惡果是,「海一居」小業主們的苦況,已是全澳皆知;還有影響澳門特區的投資形象和信心,發展商在獲批給土地後進行填海工程等所投下的巨額資金,也必須連其原始海灘「土地」一道被政府「充公」,抵觸基本法所揭櫫的保護私有財產的原則;更離譜的是,某個已經基本建成的豪宅群,只差在工務局尚未發出「入伙紙」,也要施加輿論壓力,強要政府宣布其為「閒置土地」!這真使人聯想起「『左』傾幼稚病」這個政治術語。
  新《土地法》「一刀切」條文所引發的惡果,目前已經超溢行政技術範疇,向著政治領域發展。這不單止是「有罪推定」地直接侮辱行政長官崔世安「官商勾結,利益輸送」,及損毀「行政主導」政治體制,甚至導致特區政府在土地領域的施政,也遭到如同「拉布」那樣的「狙擊」。尤其是「海一居」的苦主們在等不到解決辦法下,只好決定參選立法會議員,親身參與推動修訂新《土地法》。這就將會嚴重衝擊愛國愛澳社團的選情,可能難以實現保持愛國愛澳力量在立法會的絕對優勢的光榮任務。
  不過,「海一居」的苦主們仍然留下餘地,決定倘在九月十七日立法會選舉投票日之前,得到問題將能獲得解決的具體而又確切的回應,他們將會宣布退選。由此,提名仍然未有放棄在現有體制下爭取解決問題的辦法,繼續拜訪立法會議員,及進而逐一拜訪行政會成員。而據「海一居」苦主微信群透露,他們近日在拜訪被其形容為「始作俑者」的某「關鍵議員」時,這位議員終於承認,當初對運用新《土地法》第五十六、五十六條來解決「海一居」問題的提議,現在看來是「天真」的想法。
  也就是說,「特事特辦」行不通,只有對新《土地法》中不盡完善的條文進行修訂,才能釜底抽薪的解決問題。其實,這是早已經得出的結論,已被司法機關從理論上(終審法院院長岑浩輝的演說詞)及實踐上(中級法院對「澳娛」土地案作出「贏了法理,輸了官司」的判決,及檢察院等機關對「公共利益」定義的詮釋)所驗證。
  因此,只有按照習近平主席「良法促善治」,及「法律是治國之重器,良法是善治之前提」的辯證關係,修訂新《土地法》中已經被實踐證明並非是「良法」的不盡完善條文,才能在土地領域實現真正的「善治」。而且,為了達成保持愛國愛澳力量在立法會的絕對優勢的光榮任務,應搶在立法會選舉前,拆掉這個「炸彈」。
  欣喜的是,也是「海一居」小業主微信群透露,行政長官崔世安已經約見上述的某位議員,「解鈴還需系鈴人」,委托其起草修訂新《土地法》的法律提案。不過,必須是行政長官感到滿意,才簽發書面同意書。看情況,這可能是張德江委員長受習近平主席委派視察澳門特區的重要成果之一,當然也是由張德江委員長親自否定所謂「(張德江說)土地法不能改」的傳言。
  既然如此,相關人士就應當顧全大局,放下個人得失,正本清源,撥亂反正,盡快完成中央政府和澳門特區行政長官的重託。這既能維護澳門特區投資環境形象,促進和諧社會,避免建制派撕裂的大局,也能維護自己所在團體在立法會選舉中的選情,及洗脫自己個人「始作俑者」形象的「小局」。又何樂而不為?
  至於擔心將會「放生」真正的「閒置土地」,本欄曾多次提出,可交由一個獨立機構如檢察院等,來對承批商是否「歸責」做出鑑定。當然,可能還會有其他更好的制約辦法,這就需要大家來集思廣益。
點擊次數:  更新時間:2017-06-01 05:27:09
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