(作者:永逸)


 

從議員提交新《土地法》修改法案說開去

  歐安利議和鄭安庭兩位議員聯合提出修改新《土地法》法案,要求行政長官書面同意,提交立法會審議。該法案由本身是資深大律師,也是特區政府行政會成員的歐安利撰寫。鄭安庭表示,法案建議新《土地法》區分處理可歸責和不可歸責承批人的土地,保障不可歸責的承批人,相應延長土地批給期限。他又指出,「海一居」在新《土地法》生效前合法買賣樓花,這類過渡性土地沒足夠時間興建,新《土地法》應打開一道門。該法案又建議處理紗紙契的水電問題和維修重建等方法,由當局發出土地臨時准照。
  按照《澳門基本法》第七十五條規定,「澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」這是行政主導的體現。在行政與立法的相互關係方面,行政處於主導地位。一是特區政府擁有立法的創議權,特區政府擬訂法案、議案並向立法會提出。政府提出的法案、議案應當優先列入立法會議程,體現了行政優先。二是行政長官擁有立法的確認權和否決權。立法會通過的法案須經行政長官簽署、公佈,方能生效。行政長官有權拒絕簽署法案,發回立法會重議,甚至在一定條件下解散立法會。三是在立法方面對立法會作出了一些限制,如立法會議員提出的法案,凡涉及政府政策的,在提出前必須得到行政長官的書面同意等,在世界上一些國家中也有類似規定,體現了行政的主導作用。這些規定就是為了確保行政長官不能成為立法機關的附屬,不能完全受制於立法機關,否則那就是「三權分立」或「議會主導」了。而行政長官擁有行政裁量權,也正是「行政主導」的主要體現之一。實際上,作為極為嚴肅的刑事審判的法官,都可以依法擁有自由心證亦即行使自由裁量權,因而作為執行體現善良行政的行政法的行政長官,就更應擁有自由裁量權。
  此前,唐曉晴議員也曾提交過針對新《土地法》的法案。由於他是澳門大學法學院的副院長(現為院長),極為熟知基本法的原理,而且他是官委議員,必須主動維護委任他的行政長官的管治權威,因而在當時行政長官崔世安被反對派勢力侮辱「官商勾結、利益輸送」,而且新《土地法》就正是「衝著」他而來,主導者公開張揚就是要剝奪他在土地行政管理範疇內的自由行政裁量權的情況下,他為了避免讓崔世安的處境「雪上加霜」,而採取了「釋法」的方式,而不是「修法」的方式,就是為了避開按照基本法第七十五條的規定,必須在提出前獲得行政長官的書面同意。因為他深知,已經飽受「官商勾結,利益輸送」攻訐的行政長官,為了避免「瓜田李下」,不會對涉及土地行政的法案簽發書面同意書,因而他只得另辟蹊徑。但立法會主席賀一誠認定該法案是屬於「修法」而不是「釋法」,在未有取得行政長官書面同意之前,立法會無權接收,因而未能成案。
  現在,經過終審法院院長岑浩輝、律師公會主席華年達在司法年度開幕禮上的力陳利害,及中級法院對「澳娛」涉地案作出「贏了法理,輸了官司」的判決;其是「海一居」苦主們幾個月來逐位議員上訪訴苦,一些「不歸責」承批商也向議員及各相關單位投訴;尤其是對習近平主席關於「法律是治國之重器,良法是善治之前提」,必須「抓住提高立法品質這個關鍵」,只有提高立法品質,實現良法之治,才能實現高品質的法治及善治的論述的深入宣導;張德江委員長視察澳門時也強調必須修改經實踐證明不適應形勢發展的法律,並間接否認他曾說過「《土地法》下修改」的話,更要求必須在立法會選舉前拆掉這個「炸彈」;終於將整體社會氛圍扭轉了過來,從而形成了對修法有利的社會共識,甚至是連某些「始作俑者議員,也在鐵一般的事實面前,不得不承認當初自己的某些主張「天真」,並願意幫助「海一居」苦主解決困難。因此,當初崔世安認為的修訂新《土地法》的三個必備條件:中央態度、社會共識、議員取向,都基本全部具備了,因而終於可以修法了。
  因此,就出現了昨日被戲稱為「兩安對一安」的政治作為:兩位姓名中都有一個「安」字的議員,依法向姓名中也有一個「安」字的行政長官提請法律提案,要求取得書面同意書。不過,崔世安是否會簽發書面同意書,現在還是未知之數。因為這涉及到兩個因素。其一、是否符合行政長官及特區政府設想中的修法方向及內容,尤其是對新《土地法》中不盡完善條文的具體矯正方式,以及是否具有可操作性?其二、是否能達到為行政長官和特區政府「平反」之目的?
  實際上,行政長官崔世安在四月上旬會見十一名議員,當議員們提出以「特事特辦」方式,從現行法律框架中尋找辦法,解決「海一居」問題的建議時,崔世安卻斷然拒絕,並耿耿於懷地表示不想背「社會質疑利益輸送」這個「鑊」,就可以看出,崔世安希望能夠透過對新《土地法》的修訂,為已經被「官商勾結、利益輸送」所抹黑的行政長官本人及特區政府「平反」。而且,還必須是「解鈴還需繫鈴人」,由新《土地法》中不盡完善條文的「始作俑者」議員提案修改,並按基本法第五十七條規定,在向立法會提交前,徵得行政長官書面同意。
  於是,就有了張德江委員長視察澳門之後,崔世安曾專門約見某「關鍵議員」,要求她提交修法提案。但不知是這位議員的擬制法案的能力有所不建,還是對崔世安所提出的修法方向並不認同,亦即仍然堅持以「特事特辦」方式解決「海一居」的問題,不願修改新《土地法》中「一刀切」處理逾期土地的不盡完善條文,因而雙方就「卡」住了,一直沒有向行政長官提請法案。甚至特區政府主管法務行政的主要官員一再催促,都是「泥牛入海無消息」。
  但是,時間已經非常緊迫。一方面,第五屆立法會的屆期至十月十五日結束,但從八月十五日開始是假期,爭取連任的議員都將投入立法會選舉中去。倘相關法案未能在本屆期內完成立法程序,就將會成為「廢案」,必須在新屆期開始後,重新提案。另一方面,根據選舉日程表,有意參選的組別要在六月二十日前提交提名委員會表格,七月十日前就要提交候選名單和政綱。也就是說,按照中央及特區政府「拆炸彈」的要求,必須趕在選舉時程之前完成對新《土地法》進行修訂的相關程序。
  因此,等不及的歐安利和鄭安庭兩位議員,就「越俎代庖」地撰寫並提請了法案。但由於並非是由崔世安所希望的那位議員提出,可能達不到「解鈴還需繫鈴人」,及為行政長官和特區政府「平反」之目的,崔世安是否會接受?更遑論該法案的修法方向及內容以至可操作性,是否符合特區政府的設想了
  這就將陷入一個「怪圈」:由於按立法會運作的規則規定,在同一屆期內,同一項事務的立法或修法只能分別由行政長官、議員提出一份法案,因而在「兩安提案」正式提請行政長官後,本應是行政長官崔世安所設想提交法案的某「關鍵議員」,就不能提交法案了。這就將讓「平反」的願望落空。而且據說,這位議員已經放棄爭取連任,其人也無法實現自己在離開立法會之前,「將功補過」的意願。
點擊次數:  更新時間:2017-06-10 05:35:26
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