(作者:永逸)


 

從「租務法」難產中應得到的幾個啟迪

  澳門特區立法會昨晚挑燈夜戰,繼續細則性討論及表決俗稱為「租務法」的《修改〈民法典〉不動產租賃法律制度》法案。雖然這個法案只有七個條文,卻引發了反對和贊成兩造議員的尖銳分歧及激烈爭辯。前日已經是「舉步維艱」,只通過兩個條文。昨日爭辯得更激烈,其中單是一個有關訂立不動產租賃合同,其合同簽名新增須經公證認定的條文,就罕有地經過近三個小時的爭論,甚至連該法案提案人之一的鄭安庭議員也質疑該條文,並提出暫緩該法案的立法。直到超時兩個多小時,才於晚上十時三十五分完成所有條文的細則性表決,但也有建議業主加租不能超出行政長官訂定的租金調整系數的條文不獲通過,連同相關的租金調整系數機制也遭到否決,因而成為一個不完整的「跛腳」法律。
  有關建議業主加租不能超出行政長官訂定的租金調整系數的條文遭到否決,可被視為繼新《土地法》後,立法會又一次剝奪了行政長官的行政自由裁量權。不過,這未必不是好事,因為一來該條文的內容與《澳門基本法》規定的自由經濟或市場經濟制度,以及「自由港」政策,有所相悖;二來與新《土地法》沒有可比性,因為新《土地法》所規範的土地資源是國家授權澳門特區政府管理,應由行政長官擁有行政主導權,這也是中央對澳門特區享有全面管治權的體現之一,而制定租金調整系數則純粹是屬於澳門特區的「高度自治」範疇的事務,而且也是屬於自由市場經濟的事務,特區政府的管理只能是「無為而治」,不宜過多地進行干預。因此,立法會否決此條款,有其合理性和正當性。
  按照《立法會立法屆及議員章程》等法律規定,本屆立法會的正常運作期將於八月十五日結束,其後爭取連任的議員將要投入新一屆立法會選舉。而相關法律又規定,凡一個屆期內未能完成立法程序的法案,將全部成為廢案,此前已經進行的審議等立法程序,將全部作廢,必須在新一個屆期重新提案。這在根據《澳門基本法》規定,議員自行擬制並提交法案的權利受到相應限制(主要是指與政府政策有關的法案),議員擬制及提交法案的機率已經很低的情況下,這個由議員自行擬制的「租務法」法案就顯得珍貴難得。因而提案者希望能搶趕在屆期結束前完成立法,也就可以理解,而且也是避免成為某些參選人「相罵本」的方法。
  「租務法」法案在臨到要正式表決時才引起激烈爭論,與其他法案的遭遇基本相同。實際上,該法案自二零一五年一般性表決中,獲得絕大多數議員通過後,至今已經兩年多,一直未見有人提出反對意見。而到了要拿出來表決時,才呈現分歧嚴重尖銳,不少當初在一般性表決中投了贊成票,以至是成員法案連署提案的議員,還有參與常設委員會審查的議員,都猛烈予以批評。而且被喻為「皇帝不急太監急」,反對的並非是「主體持份者」--中介人,反而是「主體持分者」--業主和租客沒有開聲。
  該法案涉及到多元利益及多樣訴求,贊成和反對意見是見仁見智,而且其專業性也較強,因而對該法案內容的本身,筆者不擬置評。但卻感到可從中得到某些啟發:
  其一、無論是政府官員還是議員,無論是建制派還是反對派,在遇到分歧嚴重的議題時,都應易位思考,設身置地地從對方的立場思考問題。某年中央電視台春節聯歡晚會的一個小品《我和爸爸換角色》,就對存在著矛盾分歧的現象具有哲理性的演繹。
  平時,有些議員對政府提交法案,只是站在自己的角度,有理無理都要進行批評,有時到了「為反對而反對」以至是「逢政府必反」的地步。今次,輪到由作「租務法」第一提案人議員受到許多質疑,終於使她開竅:「現在才知道做官員好辛苦,平時你質詢政府時很簡單」。
  這是一個很好的啟迪,也使人會想到新《土地法》的立法過程,有議員老是把「官商勾結,利益輸送」朗朗在口,幾乎成了「朗讀機器人」,把歐文龍時代的弊端,代入此後的崔世安政府以至是M屆政府。如果這些議員站在特區政府的角度,會對這種跡近「誹謗」,違反基本法所揭櫫的「無罪推定」原則的做法,有怎想?這不,就在今次選舉中,就已經哭訴被人「抹黑」了。因此作出此控訴者,是否也應該反醒自己「抹黑」特區政府「官商勾結,利益輸送」的言行?
  其二、立法會議員適宜逐步過渡到專職制。《澳門基本法》規定,立法會是澳門特區的唯一立法機關,與回歸前的「雙軌立法」不同,而且也沒有「授權立法」的機制。--回歸前,在「法律本地化」的壓力下,必須趕緊將引自於葡國的三大法典修改為澳門地區的法典,但立法會議員的專業知識和所能貢獻給立法活動的時間都嚴重不足,因而澳門政府只好要求立法會授權,由政府立法。實踐證明,如果不是採取了此權宜措施,可能回歸後連一部《民法典》、《刑法典》和《商法典》都付諸厥如,還奢談什麼「依法治區」?!而回歸後,不但是行政長官沒有立法權,而且連「授權立法的機制都缺失了,因而對作為「唯一立法機關」成員的立法會議員的立法專業知識,及能貢獻給立法活動的時間,就有更高的要求。
  很遺憾,立法會的法律界議員已是「見少買少」。在剛回歸後,何厚鏵還依據《中葡聯合聲明》及《澳門基本法》保留官委議員的原意,及針對民選議員法律界人士不足的情況,委任了幾位土生葡人律師為議員。現在,雖有委任華人法律界人士為議員,但數量不可與之比擬,而民選議員中的法律界人士更少。倘再加上多數議員不是專職議員,都有各自的業務,能投入立法活動的時間更少。這可能也是近來一些法律經常引發「不適應實際情況」質疑,比如新《土地法》竟然違反「法不溯及既往原則」這三大立法原則之一的重要原因之一。這是應當嚴肅考量的。
  其三、「租務法」的出發點很好,但可能是由於法案的擬制者,雖然也是法律界人士,但畢竟不是修讀「立法學」專業出身,而且社會經驗也不足,因而導致法案千瘡百孔。這就使筆者想起來曾多次提出過的建議:立法會應當設置類似全國人大常委會法制工作委員會,或台灣地區「立法院」法制局的專門機構,專責協助議員起草、研究、修改法律草案;對特區政府提交的法案進行研究,提出修改意見,特別是對涉及到法律之間的協調、銜接,關係到法制統一的共同性的法律規範問題,進行統一研究協調;在立法會審議法律草案時,提供有關的基本資料,反映法律草案的主要問題和主要的不同意見,同時提供國外的有關法律規定;……等的工作。以補強議員們法律專業不足,及未能投入全身進行立法活動的不足,提高立法會的立法效率及品質。
  立法會主席賀一誠先生,是全國人大常委會的委員,按《中華人民共和國憲法》規定,每兩個月就出席一次全國人大常委會會議,參與了大量法律的制定工作,當然知道全國人大常委會法制工作委員會的功能和作用。希望在下次修訂《立法會組織法》時,對筆者上述的建議有所考量。畢竟,立法會所制訂的法律的良窳,不但是能否保證澳門特區「以法治區」、「依法行政」成效的法律基礎,而且也關係到立法會的專業形象尤其是「一把手」的聲譽。
點擊次數:  更新時間:2017-08-11 04:59:49
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