(作者:永逸)


 

完善與基本法實施相關的制度和機制

  習近平在中共「十九大」報告中指出,保持香港、澳門長期繁榮穩定,必須全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針,嚴格依照憲法和基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度和機制。
  習近平又在中共「十九大」報告中指出,全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,必須堅持厲行法治,推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治國領導小組,加強對法治中國的統一領導。加強憲法實施和
  監督,推進合憲性審查工作,维護憲法權威。推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治。
  習近平的這段論述,進一步闡述了中共十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,及習近平在會上的重要講話,包括「以良法促善治」,「法律是治國之重器,良法是善治之前提」,必須「抓住提高立法品質這個關鍵」,只有提高立法品質,實現良法之治,才能實現高品質的法治及善治的論述。
  也是湊巧,就在中共「十九大」召開前夕及期間,澳門特區的不同審級司法機關,對涉及新《土地法》的兩宗上訴案件,作出判決。人們「用膝頭哥來想」,都可以想像得到,司法機關按照那個含有不盡完善條文的新《土地法》來「依法審判」,上訴人必敗無疑。
  這就更凸顯了新《土地法》必須盡快修訂,撥亂反正,回到新《土地法》的立法原意--在防範和打擊官商勾結、利益輸送,囤積土地謀取暴利不法行為的同時,也應實事求是恢復行政長官在處理承批商不歸責的逾期土地的自由行政裁量權,按照「行政法首先是善良法」的原則,給予適當合理的行政救濟。
  這兩條案例,一是終審法院對「澳娛土地上訴案」的判決,二是中級法院對「海一居」所在土地上訴案的判決。
  終審法院的判決,部分地對應了中級法院在對該案所作出的判詞:行政長官無須查明相關利用條款是否因不可歸責於承批人的原因而未獲履行,而且也沒有任何規定允許行政當局中止或延長臨時批給的期間;當批給達最長期限時,該地段的建築權也會隨之自動失效,即使行政當局不表態或不作為(不宣告過期失效),已經終止的土地批給也不可能默示維持。因此,當時及事後法律界人士將之歸納為「贏了法理,輸了官司」,是有道理的。當然,終審法院分別駁回「澳娛」和特區政府的上述,並強調宣布批地失效的權力是特區政府,而不是司法機關,也是精準理解新《土地法》的相關規定的。
  現在,終審法院「依法」將這個「波」拋回給特區政府。這與岑浩輝院長去年在司法年度開幕禮上所說的「政治問題司法化」,有著某些異曲同工之妙,儘管兩者是「逆向而行」,變成了「司法問題政治化」——特區政府面對含有不盡完善條文的新《土地法》,卻必須「依法行政」,就只能是「將錯就錯」,「一錯到底」,不但是損害澳門特區「以良法促進發展、保障善治」的應有形象,而且也損害自己的管治威信及公信力。
  而「海一居」的官司,情況更複習些。撇開案情不說,牽涉到三千零二十戶苦主,雖然其中不排除會有「投資者」甚至「投機者」,但大部份卻是「用來住的,不是用來炒的」。他們「兩頭借貸」的苦情,相信特區政府自己也知道,並也已得到社會的普遍同情,就連「始作俑者」也有了惻隱之心。更何況,就在同一陣營內,某位剛當選的直選議員,也是「海一居」的苦主之一。
  中級法院作出保利達集團敗訴的一審裁決後,特區政府連忙發出聲明,聲稱對該項裁決高度關注,並承諾在終審法院對該項案件作出終局裁決後,在嚴格執行生效裁判所確定的內容的同時,對「海一居」樓花買受人利益保護問題的既定政策和立場不變。
  這個安撫人心的作為是一個進步,但「海一居」苦主們連想此前的種種情況,卻毫無信心。因為按照新《土地法》不盡完善條文的規定,終審法院也只能是駁回保利達集團的上訴,即使是「九議員方案」也「止唔到咳」,根本無法彌補這些無辜者的了損失,更遑論保護他們的合法利益。--當時政府收取了他們的印花稅,就已經承認他們是合法購買,政府就應予以保護,而不是「退回印花稅」這麼簡單。不要說,當初的購買樓花者在樓市升值上的無端實質損失,就說是「精神損失」,倘是在崇尚「普世價值」的某些西方國家,就「民告官告到甩褲」。
  習近平在「十九大」報告中說,必須「完善與基本法實施相關的制度和機制」。此前,我們已經分析指出,新《土地法》中不盡完善條文與基本法相關規定相扞格。而在學習「十九大」報告中,又進一步發現,新《土地法》不盡完善條文,與《澳門基本法》第九章「附則」第一百四十五條的規定,有抵觸之嫌。
  實際上,《澳門基本法》第一百四十五條的第二及第三款規定:「根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務,在不抵觸本法的前提下繼續有效,受澳門特別行政區的承認和保護。」
  「原澳門政府所簽訂的有效期超過一九九九年十二月十九日的契約,除中央人民政府授權的機構已公開宣佈為不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定,須經澳門特別行政區政府重新審查者外,繼續有效。」
  而既然現在「逾期」的批地的期效是二十五年,但回歸只有十七年多,而且並沒有經中央人民政府授權的機構亦即中葡土地小組中方小組,宣布不符合《中葡聯合聲明》關於過渡期安排的規定,因而這些土地契約就適用基本法上述條文的規定,「繼續有效,受澳門特別行政區的承認和保護」。其實,這也與「法不溯及既往原則」密切關連。
  有人曾提出,一九九九年十月三十一日第九屆全國人大常委會第十二次會議作出的《根據〈澳門基本法〉第一百四十五條處理澳門澳門原有法律的決定》中,將《核准土地法》中有關「出售土地以及對不動產所有權享有權利能力的葡萄牙公法人有權取得對土地佔有或使用的特別准照」的條款,列為「不採用爲澳門特別行政區法律」為由,聲稱應當收回這些承批商不歸責的逾期土地。
  這顯然是「偷換概念」,將商業投資者與「葡萄牙公法人」混為一談。何謂「公法人」?按照楊允中主編,澳門理工學院一國兩制研究中心出版的《一國兩制百科大辭典》詮釋,是指依據公法成立的法人。公法人由法律予以設定,以執行公共事務為目的具有獨立的法律人格,濁立承擔法律責任,同時又接受政府的監督。公法人制度容納了行政結構無法涵蓋的執行公共行政任務的組織體,滿足了現代公共行政發展的需求。澳門法律體系遵循大陸法系的區分辦法,賦予有關的專業機構公法人資格,例如澳門律師公會、澳門大學等。公法人是澳門公共行政組織結構中主要的組成部分。
  而全國人大常委會的「決定」,更是在「公法人」的前面綴以「葡萄牙」,當然是指澳門回歸前葡國在澳門的機構,包括天主教會等。這與商業投資者完全是兩碼事。
  新《土地法》草案是由特區政府向立法會提交的,雖然立法會議員在審議表決過程中,作了不少修改,導致可能與特區政府的立法原意有所悖離。本來,應當由「始作俑者」的議員自我糾錯,提案修訂。但相關議員不再連任,而且即使是獲得連任,也因為「面子」問題而不願提案,而且還受到基本法第七十五條的約束。因此,特區政府有必要趁著新一屆立法會開議,按照習近平在「十九大」報告中揭櫫的「完善與基本法實施相關的制度和機制」,「以良法促進發展、保障善治」的論述,牢牢把握「行政主導權」,主動向立法會提請修訂新《土地法》的法案,撥亂反正,以免屆時自己陷於被動。
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