(作者:永逸)


 

設立市政機構必須嚴守「非政權性」底線

  習近平在中共「十九大」報告上指出,保持香港、澳門長期繁榮穩定,必須全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針,嚴格依照憲法和基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度和機制。
  也正在中共「十九大」閉幕當日,特區政府舉行新聞發佈會,宣佈就設立非政權性市政機構,於十月二十五日至十一月二十三日展開為期三十日的公開諮詢。出席新聞發布會的政府官員表示,第四屆特區政府成立後,組成了「設立市政機構的研究小組」,通過文獻回顧、法律分析及座談交流等不同方式,積極開展相關的研究工作,認為落實《澳門基本法》的相關規定,以及配合澳門未來發展的需要,貫徹特區政府《五年發展規劃》提出的「精兵簡政」及實現善治目標,在現階段籌設非政權性市政機構具有必要性及積極意義。在經綜合分析本澳社會的不同意見,並徵詢中央政府的意見後,在嚴格按照《澳門基本法》相關規定的基礎上,就非政權性市政機構的設立、職能、成員產生方式等提出建議。現就有關建議進行諮詢,旨在聆聽社會各界意見、凝聚共識,進而開展立法程序和籌設工作,爭取於二零一九年初依法設立符合《澳門基本法》的非政權性市政機構,並從中產生第五任行政長官選舉委員會内的市政機構成員代表。
  澳門特區政府的這一作為,就正好正面回應了中共「十九大」報告中,關於「嚴格依照憲法和基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度和機制」的論述。盡管此一「動作」並非是專門為了回應「十九大」報告,因為籌劃這項活動,擬制相關建議及其諮詢文本,還有詢求中央政府的意見,畢竟需要一段時間。而且,也是比原定的時間表拖延了一年多。但從正面看,還是具有正面及積極意義的。或許,「天鴿」風災的教訓,尤其是中共「十九大」前夕及過程中掀起的「捋起袖子加油幹」熱烈氛圍,讓政府官員們強烈地感受到,必須把雷厲風行和久久為功有機結合起來,勇於攻堅克難,以釘釘子精神做實做細做好各項工作。增強駕馭風險本領,健全各方面風險防控機制,善於處理各種複雜矛盾,勇於戰勝前進道路上的各種艱難險阻,牢牢把握工作主動權,不能再蹉跎歲月,耽誤時機。要做一個歷史所眷顧的堅定者、奮進者、搏擊者,堅決不做等待猶豫者、懈怠者、畏難者。
  但有關設立非政權性市政機構的諮詢工作,為何會拖延了一年多的時間?從種種跡象看,關鍵原因所在,這是屬於《澳門基本法》所規範的政治體制的部份,被放置在《澳門基本法》的第四章「政治體制」,並專門設立了一條「市政機構」(第五節),與行政長官及三大政權機關--行政機關、立法機關、司法機關並列。因此,雖然不像調整行政長官和立法會的選舉產生辦法那樣牽動較大,必須由全國人大常委會啟動「五部曲」實施,但也要小心謹慎,並徵詢中央政府的意見。
  筆者早就指出,設置非政權性市政機構必須徵詢中央意見。因為在《澳門基本法》中,「市政機構」是置於在「政治體制」的篇章之內,尤其是《澳門基本法》附件一,關於行政長官選舉委員會的組成,是有「市政機構成員的代表」。這就證明,市政機構是屬於政治體制的範疇,而澳門特區的政治體制,其實就是澳門特區的政權機構。雖然市政機構不是政權機構,但卻接受特區政府的委託,為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並向特區政府提供諮詢意見,因而是澳門特區政權機關的衍生機構,是依附政權機構而存在及運作。
  而根據中國的國家體制,澳門特區的權力及政權不是天生的,更不是「政權在民」或「還政於民」,而是中央政府依據國家憲法和《澳門基本法》的規定授予,並由中央政府直接管轄的。因此,有關受澳門特區政府委託進行相關業務的市政機構是設置,就應當諮詢中央的意見,尤其是對「非政權性」的認定及區隔,應當得到中央政府尤其是全國人大常委會澳門基本法委員會的指導意見。對於涉及到特區政治體制的事情,還是小心謹慎一些為好。
  至今筆者仍然堅持這個觀點,這是體現中央對澳門特區的全面管治權,不能單純以「澳門特區高度自治權」處理。現在就有人持這樣的觀點,這不但是在法理上抵觸了澳門特區的政治體制是中央授予的精神,而且也脫離了回歸前澳門設立市政機構的歷史及政治背景。
  實際上,撇開「四二五革命」之前的葡國獨裁政權,將澳門地區定位為「海外自治省」等之時的類似市政機構不說,就說是「四二五革命」之後,雖然在一九七九年二月八日中葡建交時有秘密協議之後,澳葡政府對市政機構的兩次改革,都是以「準政權機構」定位的。最早是八十年代初的市政委員會,由澳督委任澳門各傳統社團的代表,如劉光普、李康等為委員,獲得委任的還有「民生派」民選議員何思謙等。這個市政委員會享有開徵或調整某種稅賦的決定權,及財政預算權,以及行政決策決定權,因而具有政權性質。但其成員是由澳督委任,而不是由選舉產生,卻又避免了強烈體現政權政權性質的「代議政制」特徵。
  但澳葡政府並不滿足於此,總是想把葡國的地方自治制度引進澳門。有意仿效葡國的市政府及市議會制度,來改造澳門的市政機構。實際上,當時葡國對澳門地區的「行政區劃」定位是很明確的,就是一個「省」級行政區劃,因而《澳門組織章程》明文規定,澳督相當於葡國政府的部長。而在澳門這個「省」級行政區劃之下,設有兩個「市」級行政區劃,一個是澳門市政區,另一個是海島市政區。因而當年澳督邀請珠海市長梁廣大訪問澳門時,並不是由澳葡政府作出邀請,而是由與珠海市相對應的澳門市政區作出,就是因為珠海市的行政區劃層級為「市」級,倘由「省」級的澳門政府作出邀請,不符「比例主義」。但是,當粱廣大到了澳門之後,其獲安排參訪的景點,卻又超逾了澳門市政區,直「踩」另一並沒有向他發出邀請的市政區——海島市政區。
  儘管此舉有「玩」與澳門關係不睦的粱廣大之嫌,但也可窺見,澳葡政府是把兩個市政區定位為與內地的地方政府同等性質的政權機構的。不過,由於此時已經簽署了《中葡聯合聲明》,並已開始進行《澳門基本法》的起草工作,而葡方堅持立法會議員的產生方式,按照《澳門組織章程》對澳門立法會官委、直選、間選「三結合」的模式,因而市政議員的產生方式,也循此模式。而且,市政議會的主席,也是由澳督委任,而不是由市政議員選舉產生。
  市政區在財政上單獨編制和執行本身預算,由自己的法定收入。而市政議會有權在屬於自己的收入來源部分,調整稅賦的額度,並就市政區的行政事務具有決策權,基本法第九十五條規定的向特區政府「提供諮詢意見」。--既然是諮詢,就是只有發言權和提案權,而沒有決策權。因而市政議會卻又具有政權機構的特色。
  因此,在設立市政機構時,必須明確兩個原則:一、既然是「非政權性」的性質,就不宜實行「代議政制」或「半代議政制」,亦即其成員不宜由選舉產生,不管是全部還是部分成員,這個「非政權性」的底線,是必須嚴格遵守的,不能踩踏。二、既然是「向特區政府提供諮詢意見」,那就是諮詢組織,而不是行政機構,那就不具有決策權,尤其是財政預算權和稅賦決定權,亦即行政決策權。在避免踩踏底線之下,市政機構的內部運作等規範,就可充分享受澳門特區的高度自治權,具有較為靈活的自主性。
點擊次數:  更新時間:2017-10-27 11:46:41
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