(作者:永逸)


 

不能將香港區域組織與澳門市政機構混為一談

  行政法務司司長陳海帆昨日在立法會全體會議回覆區錦新議員提出的口頭質詢時指出,《香港基本法》規定香港特區所設立的非政權性的區域組織接受香港特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務;而《澳門基本法》規定澳門特區所設立的市政機構須兼具諮詢和提供服務兩大職能,與香港的區域組織具有本質區別。香港區議會在回歸前已是一個具有諮詢性質的諮詢組織,不具有政權性,故香港實施基本法時採取對原區議會基本保留的做法。但澳門回歸前的市政機構是政權性的,回歸前的市政廳不能過渡為澳門特區的市政機構。儘管未來設立的市政機構的架構包括管理委員會和諮詢委員會,並分別負責提供服務和諮詢的職責,但這只是市政機構的內部分工,市政機構對外仍是一個整體,「受政府委托」提供服務及向政府提供諮詢意見,它與一般的諮詢組織性質不同。
  而區錦新議員的口頭質詢內容則是,非政權性的市政機構雖非代議政制的機關,但為何就不能為着更好吸納民意而以分區直接選舉產生?同是實行「一國兩制」的香港,其非政權性區域組織是以全民選的區議會形式出現,其民選性質完全符合基本法的制度設置,何以本澳要如此排斥民選、堅持剝奪市民的選舉權利?
  其實全國人大常委會副秘書長、全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會澳門基本法委員會主任李飛,已經就包括區錦新議員在內的一些人所提出的質疑,作出了全面系統的回應。但區錦新議員仍在喋喋不休,這除了是為了要凸顯其「堅持反對派的真理」的形象之外,或許也與他在回歸前曾當選並出任澳門市政議會議員,並藉此為階梯參選並當選立法會議員的從政經歷密切相關,帶有某種濃重的「懷舊」情結。
  不過,李飛當時的長篇報告,主要是談「政府授權」等系列問題,而受篇幅所限,並未能深入及展開論述香港特區的區域組織,與澳門特區的非政權市政機構的差異。因而區錦新議員就抓住此「薄弱環節」,而將香港特區的區域組織,與澳門特區的非政權市政機構混為一談。而陳海帆昨日回覆的篇幅更短,也不可能對此進行詳盡的論述。
  過去曾在國務院港澳辦任職,因而在起草香港、澳門基本法工作期間,先後在全國人大常委會香港和澳門基本法起草委員會秘書處擔任具體工作,並與李祥琴聯手編纂《港澳基本法比較研究》一書(分別由澳門基金會和北京大學出版社出版)的楊靜輝,最近在珠海市政府法制局長職位上退下來之後,有時間根據香港、澳門回歸後出現的各種問題,進行梳理分析,而整理編纂《港澳基本法比較研究(第二版)》一書(北京大學出版社出版),豐富補強了許多內容。楊靜輝也向筆者寄贈了一本,發現其中一些文字,就更好地回答了區錦新議員的問題。
  楊靜輝在該書中有一節專門對比分析港澳兩地原有市政機構的區別。他指出,在原有制度下,香港、澳門兩地的市政機構,雖為兩地地區層面的機構,但兩地的市政機構在法律地位上卻有較大的不同。其一,兩地市政機構的法律地位不同。香港的區域組織在法律地位上,屬於政府的政策咨詢機構。主要是就地區層面的事務,向政府有關部門提供咨詢性意見,但其所提意見和建議主要是政策性的。而澳門市政機構在法律地位上,是享有行政及財政自主權的公法人,即地方自治機構。澳門市政廳、海島市政廳在其管理的地區事務的範圍內享有廣泛的權力。其與香港的市政局、區域市政局、區議會在法律地位上有一個很大的區別,就是澳門的市政廳、海島市政廳可行使政策決定權和政策執行權,有權就地區範圍內的事務決策,其所作的決定,無須澳督批准,就可自行推行。因此•澳門的市政機構既是決策機構,也是執行機構。
  其二,兩地市政機構的執行機構不同。在香港市政局、區域市政局、區議會下,並無由其指揮、管轄的執行機構。市政局、區域市政局的建議或決定,經過批准後,交由市政總署和區域市政總署執行。這兩個機構都是政府機構。但澳門市政議會的決定,直接由澳門市政廳內的各個行政部門負責執行或推行。香港的市政總署是香港憲制事務司管轄下的政府部門,負責管理港九市區環境衛生及文化娛樂活動。市政總署的主管官員是市政總署署長,由港督任命。市政總署署長及屬下的一萬多職員,都是香港政府的公務員,而不是受雇於市政局的職員。市政總署職員的增減、調動,由布政司署決定,市政局也權罷免市政總署的任何職員。市政總署在港英政治架構中,屬於政府下屬的部門,不受市政局領導。市政局不能具體監督政策的執行,市政總署僅僅執行市政局通過而又經港督批准的政策。市政總署的內部文件和檔案,不向市政局及其委員會提供,市政局議員只允許在保密條件下查閱這些文件。而澳門的情況顯然不同於香港。在澳門市政廳、海島市政廳內,都設有龐大的行政管理機構,行使行政管理職能。以澳門市政廳為例,在市政廳內,設有總行政司、市政技術司和文化暨康樂部、衛生監督部等。市政廳的所有雇員都屬於政府的公務人員,這些公務人員,直接受市政廳領導管理,不隸屬於任何其他政府部門。澳門市政廳權限範圍內所有行政事務的管理,所有市政廳公務人員的管理、調動、指揮、均由澳門市政執行委員會負責。澳門市政執行委員會的主席,同時也是澳門批准,直接交由市政廳內的行政管理部門貫徹、實施。
  因此,從香港區域組織、澳門市政機構的性質和地位來看,兩地市政機構的性質、地位有較大的差別。香港的市政局、區域市政局、區議會,從性質上說,是就地區性事務向港英政府提供咨詢意見的咨詢機構。而澳門的市政廳、海島市政廳,既就其所管理的地區層面的事務作出決策,也負責推行或貫徹這些決策。因此,澳門的市政機構在很大程度上說是政權機構,而不是非政權機構。特別是澳門市政機構擁有相當大的行政管理權,其中一部分與澳門政府有關部門的職權重疊,造成了澳門政府的管理權限與市政廳的管理權限的衝突。
  因此,區錦新議員以香港的區域組織來比照澳門的市政機構,是完全無視兩者之間存在著根本性的差異,但卻要生吞硬套過來。這與包括區錦新在內的澳門政治反對派,也要將香港的「雙普選」前景,套在澳門的身上一樣,是典型的形而上學。實際上,雖然澳門與香港都是實行「一國兩制」,但有許多細節是不同的。比如,在法律體系上,澳門實行的是以成文法為特徵的歐陸法系(又稱大陸法系),而香港則是實行以不成文法為特徵的英美法系(又稱海洋法系)。在政治上,回歸前,澳門是由葡國總統直接領導,而香港則是由內閣的外交大臣領導。也因此,在中葡談判及過渡期中,由於葡國總統與葡國政府往往屬於不同的政黨,因而由葡國總統所任命的澳門總督,與由葡國政府指派的葡方談判代表團、中葡聯合聯絡小組葡方小組,就會在澳門回歸的問題上發生矛盾衝突;而香港總督是由英國外交大臣節制,因而兩者的政策就較為一致。
  由此,香港和澳門基本法也有許多差異。包括居留權的定義,澳門基本法的規範就較為嚴謹,因而不會發生香港的狀況,也無須全國人大常委會進行釋法。又如,澳門不像香港那樣有著「雙普選」的前景。還有,澳門基本法是有娛樂亦即博彩業政策的,香港基本法卻沒有。澳門基本法還有一個專門條文是針對葡裔居民的。
  由此,將香港區域組織與澳門市政機構混為一談,這與澳門政治反對派人士照搬香港的「雙普選」前景,而無視《中葡聯合聲明》附件一及《澳門基本法》,一方面規定「多數議員由選舉產生」,亦即保留官委議員,根本沒有「雙普選」的「路線圖」,另一方面沒有《香港基本法》「最終達致由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」的規範,因而沒有行政長官全面普選的「時間表」一樣,都是渾水摸魚、偷換概念的行為。
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