(作者:永逸)


 

依法用海管海是國家賦予的法制任務

  《海域管理綱要法》法案已獲立法會一般性通過。該法案建議訂定六項海域管理的政策目標,包括:確保海域開發利用符合國家整體利益和澳門特區長遠發展利益;促進經濟適度多元及可持續發展;保護海域生態環境;提升海洋防災減災能力;提高海域開發利用質量和效率;促進海洋經濟發展。為達致上述目標,法案建議海域管理應當遵守八項原則,包括:維護國家海域整體性;遵守區域合作安排;保護洪潮通道和海上交通;保護海域環境;遵守海洋功能區劃和海域規劃;依法、合理及有效使用海域。
  《海域管理綱要法》法案的政策目標定位,完全符合中共「十九大」報告揭櫫的「維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」的精神及方略。實際上,按照國務院批准澳門特區擁有八十五平方公里海域的決定規定,這八十五平方公里海域是屬於國家所有。這是對應於《澳門基本法》第七條「澳門特別行政區境內的土地和自然資源,除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有,由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發,其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。」的規定。這是因為,在制定基本法之前,由於歷史的原因,澳門的行政區域範圍從來不包括附近海域。澳門附近的海域,從來就是中國的領海。然而,長期的行政管理和對水域的使用所需,如填海造地、疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序等,都涉及到水域航道管理權的問題。於是,就形成了習慣性的水域管理線,當時稱為「習慣控制線」。尤其是在中葡建交之後,前澳門水警、海事部門在廣東公安、海事部門的「默契」配合之下,一直對「習慣控制線」澳方一側的水域進行實質及有效的管理。在澳門回歸後,中國政府已對澳門地區恢復行使主權。在主權歸屬的問題上,澳門半島、氹仔島和路環島已連同「習慣控制線」之內的水域一道,置於中國政府的主權之下。澳門回歸當日發佈的「中華人民共和國國務院令第二七五號令」,其附件《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述》就正式將之表述為「澳門原有的習慣水域管理範圍」,並給其賦予了「不變」的法律地位。澳門地區在進行包括填海、水文測試、航行管理、海關走私和反偷渡巡查……等在內的水域管理時,都有法條可依,避免發生誤會及糾紛,有利於珠澳水域管理合作,尤其是有利於雙方在跨域基建、航行管理,水上公安管理等方面的合作及互相協助。
  然而,正是由於這個「習慣控制線」的提法,證明澳門特區對這片水域的管理權,只是權宜之計,並非實質性的。倘能像《澳門基本法》第七條那樣予以明確規範,當然可以徹底解決已經超逾原本「習慣控制線」範圍的海域使用權及管理權的問題。但是,在基本法上增加相應於其第七條的內容,等於是修訂基本法,而修訂基本法是屬於高度敏感的政治行為,因而又根本不可能僅為海域管理而啟動修訂基本法。因此,在中央明確八十五平方公里海域的所有權是屬於國家之後,由澳門特區立法對這片海域實施管理,就能做到將維護中央對澳門特區的全面管治權與保障澳門特區的高度自治權有機地結合起來,一方面明確劃給澳門特區的海域是國家所有,另一方面則確定由澳門特區管理。這就與基本去第七條的表述基本相通了。
  現在需要注意的問題是,在李克強總理於二零一五年十二月二十日簽署第六百六十五號「國務院令」,公佈《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》,自二零一五年十二月二十日起施行;並同時廢止了一九九九年十二月二十日國務院公佈的第二百七十五號「國務院令」《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》,到澳門特區立法會通過《海域管理綱要法》法案,並由行政長官簽署頒布之前,其間將有一個長約兩年半的「真空期」,亦即是對這八十五平方公里海域的使用和管理,是屬於「無法可依」的狀態,只能根據中央的有關文件,仿照《澳門基本法》地七條的規定,及參考澳門特區新《土地法》的相關規定,「摸著石頭過河」地進行管理。由此,在此期間批出的水域,包括現在引起爭議的某遊艇會計劃附屬水域的批給,在《海域管理綱要法》生效後,是否需要追認?似乎在適宜在《海域管理綱要法》的附則條文中,增加一項內容,就是對在「法律真空」期間批出的水域,必須依照《海域管理綱要法》的規範,補充履行所有的手續並予以追認。這既是為了增強法治的需要,也是為了防止在「法律真空」期間發生「不規則」的事態。既能更好地保護國家資源財產,又能促進澳門特區經濟發展,滿足投資者及市民的需要。
  對同樣是國家所有的海域的管理,在內地,全國人大常委會二零零一年十月二十七日通過,二零零二年一月一日起施行的《中華人民共和國海域使用管理法》,就比澳門特區的《海域管理綱要法》要紮實嚴謹得多。但由於實施「一國兩制」的關係,而《中華人民共和國海域使用管理法》也沒有被列為《澳門基本法》附件三在澳門特區實施的全國性法律,因而並不能在澳門特區適用。不過,既然同樣是對屬於國家所有的海域進行管理的法律規範,因而就可對其社會制度範疇之外的技術規範部分,進行借鑒參考。實際上,同樣是規範立法原則及技術的法律,全國人大常委會制定的《中華人民共和國立法法》,就比澳門特區的《關於訂定內部規範的法律制度》要嚴謹的多。否則,倘是《關於訂定內部規範的法律制度》也能像《中華人民共和國立法法》第九十三條「法不溯及既往原則及其例外」的「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往,但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。」那樣地明確規範,就不會發生新《土地法》的某些弊端了。
  依法用海、管海是國家賦予的法制任務。國家的海域是重要的資源,海域的開發利用是國家社會經濟發展中的一個重要部分,,域的使用必須是有秩序的,並且要求是—種良好的秩序,而不能允許是無序的、混亂的,這就勢必要求對海域使用管理進行立法,建立起必要的管理秩序。何況,這八十五平方公里海域的所有權是屬於國家的,澳門特區政府根據中央授權行使海域管理權,並監察與海域有關的活動。因此,必須設立海域管理的統籌機關,明確相關機構對海域綜合管理事宜和海域環境保護事宜實施管理。在使用國家資源時,須尊重國家的權力和維護國家的利益,遵守維護國家權益的有關規則,防止在海域使用中有
  損于國家海洋資源,破壞生態環境的行為。這樣,進行海域使用管理立法不僅是現實的霈要,而且是為國家利益的長期考慮。因此,制定《海域使用管理綱要法》就十分必要。總之,對於海域的使用,無論是從海洋資源的合理利用、國家
  權益的維護考慮,還是為了建立使用秩序,解決存在問題,都必須走法制化的道路,依法管理。
點擊次數:  更新時間:2018-01-25 05:10:44
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