(作者:永逸)


 

如何妥善處理路環舊屋問題考驗政府政治智慧

  曾經有一份資料說,在澳門回歸前,只有一幅「紗紙契」成功登記為「西契」私有土地,不知是否符合實際事實?首先,應該不是指「疊石塘土地事件」的那幅土地,因為購入後成功進行土地登記的崔霖,並非是在中葡談判之後,而是早在中葡談判之前八十多年的一九零二年進行土地登記的。當時雖然葡人已經在路環派駐零星兵員,及修建一些軍事建築物,但倘未對路環實行全面管治,甚至連清朝也未滅亡;更不存在中葡兩國經過談判,決定由中國政府恢復對澳門行使主權。
  其次,倘說是回歸前只有一宗「紗紙契」成功登記為「西契」土地,可能事實又並非是如此。因為在《澳門基本法》頒佈後,有第七條的規定,就有類似李伯樂那樣的葡裔律師,找到了「發財」機會,遊說一些持有「紗紙契」而又「出得起錢」的財團,趕在澳門回歸之前辦理登記為「西契」的手續,當時的報導就有多起獲得成功。當然,這些財團所持「紗紙契」,並非是其祖輩遺傳下來,而是向持有「紗紙契」的原住居民收購得來。由於葡國人佔領路環最遲,而且地形地貌變化不大,辦理該項手續的難度最小。而氹仔則正如本欄曾評析的「卓家村紗紙契事件」,有較多的「紗紙契」是標示位於清朝滅亡後才填海形成的土地上,因而即使是持有人敢於繳交「效率費」,相關官員也不敢貿然「吃下」。
  但在回歸後,仍然有人冒天下之大不諱,聲稱其位於一九二零年才填海的土地的「紗紙契」的真實性。那是在澳門回歸已經將近十年的二零零九年三月,特區政府的九個相關部門,包括土地工務運輸局、建設發展辦公室、治安警察局、司法警察局、消防局、民政總署、房屋局、地圖暨繪製地籍局、社工局等,聯同TN二七經濟房屋項目的承建商在內,共出動了一百五十名人員,強行搬遷非法佔用該地段的建築物料和設備,同時清折工地上的建築物,以便TN二七經濟房屋項的基建工程得以繼續展開。但竟然有人聲稱擁有TN二七地段的「紗紙契」,抗議特區政府清拆該地段。這不要說即使「紗紙契」是真的,也因基本法第七條的規定,成為國有土地,而且更重要的是,這幅土地的性質及來歷,與二十多年前的「卓家村紗紙契風波」的土地一樣,都是在一九二零年才填海形成的,因而該「紗紙契」是徹頭徹尾的偽造文書,特區政府沒有追究其「偽造文書」的刑責,已經是「飲得杯落」了。
  何況,對未能在回歸前登記為私有土地的「紗紙契」土地,終審法院在審理一宗「紗紙契」土地爭紛的上訴官司所作的第三二/二零零五號「裁判書」,就有明確的判定;而駱偉健、王禹等法學專家所撰著的學術論文,也有很清楚的闡述。全國人大常委會《關於根據澳門基本法第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》第五條第四項也規定,「有關土地所有權的規定,依照基本法第七條的規定解釋」,「決定」的「附件三」更規定,因部份款項抵觸基本法,而不採用為澳門特區法律的法律、法令,就包括了第六/八零/M號法律《核準土地法》中有關出售土地的內容。因此,特區政府九個部門的行動,是依法行政的行為。其所依據的法律,既有《澳門基本法》,也有最高國家權力機關的法律解釋,又有澳門特區終審法院的司法見解。
  但仍有持有「紗紙契」的財團不服氣,找來「法學專家」撰寫並發表論文,要求特區政府「尊重歷史事實,實事求是,從情、理、法方面解決『紗紙契』問題」。此文如果是在強調中央對特區全面管治權,及強調憲法和基本法權威的今日發表,可能是完全的「政治不正確」,受到熟悉基本法的法律學者專家的口誅筆伐。
  但另一方面,據《澳門土地法改革研究》一書所述,自《中葡聯合聲明》生效至澳門回歸的這段過渡期內,路環島、述仔島居民曾自發於一九八九年成立「紗紙契關注組」,根據其在同年十一月進行的調查顯示,路環島、氹仔島存在的「紗紙契」土地總面積超過四十萬平方米。
  而據筆者了解,在持有人中,除了部分是祖輩遺傳的之外,大多是向「紗紙契」持有人以「真金白銀」購買得來的。其性質,有點像「疊石塘事件」中,購買該將要被政府收回的土地的發展商,在一定程度上也是「受害者」,以「真金白銀」買到的「土地」,所有權是國家的,「紗紙契」是一張廢紙。
  因此,陳家輝的《澳門土地法改革研究》在字裡行間否定前澳葡政府不承認「紗紙契」的態度,並對中葡土地小組把「紗紙契」問題拖延並留給後來的澳門特區政府解決,頗不以為然。
  而楊靜輝的《澳門基本法釋義》,則是贊同基本法第七條的剛性規定,凡是在回歸前未能依法確認為私有土地的,包括「紗紙契土地在內,一律為國有土地。
  從法治的觀點看,回歸後當然是不能承認「紗紙契」土地,哪怕其持有人如同勝鴻公司那樣,可能是「受害者」。——他們畢竟是以「真金白銀」買來的,而且在基本法頒佈之前,也不知道會有第七條的規定。因此,此後在處理有紗紙契」的國有土地時,適宜既要嚴格按照基本法辦事,又要照顧到「紗紙契」的事實,在公開拍賣相關土地時,讓「紗紙契」(不論真偽)持有人享有優先競投權,但仍應比照市場價格繳交溢價金,取得使用權。或許這是兩全其美的權宜辦法。
  但與這種財團收購「紗紙契」不同的是,就是一些居民如路環舊市區、九澳村等的居民,其祖輩就住在這裡,所住的房屋建於葡國人佔領路環之前。由於歷史的原因,這些村屋儘管全部都有門牌紙,而且全部在政府地籍局都有相關資料,包括門牌、面積、座向等等,但卻未確認持有人,導致無法進行物業登記。因而住戶在計劃翻新重建時就遭遇到無法以業權人的身份辦理申請手續的問題。這個「業權確認」的老大難問題困擾了兩三代人,將來可能困擾更多後人。
  為了活化路環舊城區,提升居民的生活素質,特區政府於二零零八年下半年開始對路環舊市區進行全面性研究,並於二零零九年四月提出「優化路環舊市區可行性研究」進行公開諮詢,收集民意。意見匯總普遍贊同路環舊市區應保持休閒、舒適氣氛,以低商業化的模式發展。讓路環舊市區的居民,可以在不影響公共設施的建設、城市規劃下,繼續在原來地方居住,並因房屋因日久失修或天災等原因造成倒塌或損毀,需要修葺或重整的,居民可以循合法的徑途向政府提出修葺或重整工程的申請,在保證居民的生活質素及符合整體城市規劃的前提下,政府將依法及按既有程序進行審批。這個計劃是相當務實明智的,既申明了政府「依法行政」尤其是遵守基本法的決心,又照顧了老居民的合理需求。這個依法、合理的模式,受到與會坊眾的贊同和支持。
  劉仕堯當時的決定,既堅守《澳門基本法》第七條的規定,既遵守了基本法第七條規定的原則,又根據路環舊市區屋宇的實際情況,尊重歷史、實事求是,作出靈活的處理,以照顧居民的合理權益。在社會上對新《土地法》進行激烈爭論之時,新任運輸工務司司長羅立文宣布,「有關『路環舊市區土地批給申請計劃』由於與新《土地法》的規定相抵觸,因而已處停頓」。因此,可能連劉仕堯自己也想不到的是,他的這個「善治」、「德政」,卻被由自己代表政府與立法會協調溝通而制定的新《土地法》,予以否定。這也就凸顯了新《土地法》的不盡完善之處。這是繼「海一居」、南灣湖C、D區及石排灣等並非歸責於承批人,但卻因臨時批給期逾期而被或將被政府宣布批給失效,必須收回之後,又一次證實了新《土地法》確實是存在著缺陷。而且更令劉仕堯尷尬的是,路環就市區的這個現象,等於是由劉仕堯主導制定的新《土地法》,否定也是由劉仕堯主導的「路環舊市區土地批給申請計劃」,端的是典型的「自相矛盾」。
  因此,如何妥善處理路環舊屋的問題,考驗特區政府的政治智慧。當然,最佳的辦法,就是修訂新《土地法》,在矯正那個「一刀切」不完善條文的同時,為路環舊屋開出一條「生路」。
點擊次數:  更新時間:2018-02-12 04:59:02
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