(作者:永逸)


 

既適應基本法規定也符合澳門實際情況

  行政會完成討論《設立市政署》法律草案,該法案旨在根據《澳門基本法》的規定設立非政權性市政機構,並規定其名稱及性質、受政府委托履行的職責、其所設機關的職權和組成、成員產生方式、財政及財產的監察機制,以及保障民政總署人員的既得權利及其法律狀況等事項。法案建議自二零一九年一月一日起生效。另外,行政會也完成討論《修改五月十七日第2/93/M號法律〈集會權及示威權〉》法律草案,其內容是為更好地履行有關工作、保障集會及示威期間秩序及公眾安全,以及提高執行效率,特區政府建議將該法律原規定的擬使用公共道路、公眾場所或向公眾開放的場所舉行集會或示威的人士或實體,應以書面形式告知民政總署管理委員會主席,民政總署管理委員會主席收到告知文件後,須立即知會治安警察局局長的程序中,民政總署的有關職責轉往治安警察局。
  從行政會公佈的《設立市政署》法律草案的內容看,該法案在大原則方面,與《澳門基本法》第九十五條的規定,市政機構「受政府委託」提供市政服務,政府與市政機構之間的關係是委託與被委託的關係,市政機構必須向政府負責,接受政府的監督的規範,及全國人大常委會澳門基本法委員會副主任張榮順月前演講的主線,以及澳門特區的實際情況,還有澳門特區政府的諮詢文本,基本契合。而在具體內容上,也適當地吸收了各界社團及人士在諮詢期間提出的一些意見和建議,比諮詢文本更為完善。當然,是否還可再進一步完善?相信在立法會審議該法案期間,議員們還有協調及調整的空間。而反對派議員當然將會全力狙擊,尤其是要引進他們最為堅持的市政機構成員必須由「直選」產生的主張。但由於他們在立法會中處於劣勢,因而相信該法案還是將會「輕舟已過萬重山」地過關,搶在明年一月完成立法,以便能趕及在明年春夏之間,進行第五屆行政長官選舉委員會選舉前,使得新一屆行政長官選舉委員會的構成,可以補強其曾經連續三屆缺乏「市政機構的代表」的空白,使得行政長官選舉委員會「金甌無缺」,完全符合基本法附件一的規定。
  在中葡談判的過程中,葡方曾經提出,要把未來澳門特區政府的權力限制在負責治安、防務、財政、經濟計劃和博彩業等方面,澳門其他方面的管理職責交由市政廳負責,納入「市政自治」的政治主張,但卻被中方拒絕。而葡方則鑽了《中葡聯合聲明》及其附件一沒有明確列明回歸後市政機構的定位及職能的空子,搶在一九八八年一月中葡聯合聯絡小組正式成立之前,拋出其所聘請的葡國學者對設立政權性市政機構的研究結果,繼而在未經中葡聯合聯絡小組磋商的情況下,搶在全國人大常委會澳門基本法起草委員會剛成立,尚未正式開展實質性的起草基本法的工作之前,頒布了《市政法律制度》,對中方實施「突然襲擊」,
  在澳門的政治體制中強硬塞進這麼一個《中葡聯合聲明》沒有寫進去的政權性市政機構,意圖造成「既成事實,「迫使」中方也將之寫進《澳門基本法》。
  實際上,這部《市政法律制度》,既引進了葡國的地方自治制度,模仿蘋果的地方議會和市政府,將澳門地區劃分澳門市政區和海島市政區,每個市政區均為「一級地方行政」,設有市政議會和市政執行委員會(即市政廳),享有行政和財政的自主權;也採用了澳門立法會的產生辦法,市政議會的成員分別由直接選舉、間接選舉和澳督委任產生。一年多後,澳門基本法起草工作啟動,不少委員就已經提出,澳門的面積小,人口少,不適宜搞兩級政權架構,以避免疊床架屋,但可保留市政機構為市民提供服務。筆者當時是澳門基本法諮詢委員會委員及其屬下政治體制專責諮詢小組的成員,基本法草委會的委員如蕭蔚雲等也曾訽問過筆者的意見。筆者認為八十年代初的市政委員會,只是諮詢機構,由澳督委任其成員,可以參考,他們認為此議可行,澳門新華社法律部的官員也是如此回复筆者。因此,《澳門基本法》第九十五條強調市政機構是「非政權性」,是經歷了這麼一場外交角力的。葡方就是要以這麼一個政權性市政機構,來「綁架」回歸後的澳門特區政府,並「迫使」中方也將之寫進《澳門基本法》。
  因此,現在行政會完成的《設立市政署》法律草案,建議「市政署」是《澳門基本法》所指的非政權性的市政機構,是具有法律人格、行政、財政及財產自治權的公務法人的性質;「市政署」的組織架構,分設市政管理委員會及市政諮詢委員會,前者負責執行《澳門基本法》第九十五條規定的「提供服務」職能,具職權領導「市政署」所有工作,而後者則負責提供「諮詢意見」;「市政署」成員的產生方式,不多於八名成員的市政管理委員會,及不多於二十五名成員的市政諮詢委員會,皆由行政長官委任。就基本上銜接了《澳門基本法》第九十五條的規定。
  而且更重要的是,市政機構的兩大組成部分的成員,均由行政長官委任,並非由選舉產生,就更是符合其「非政權性」的規定。因為按照政治學的原理,「代議政制」指的是由選舉產生的代表民意的機關來行使國家權力的制度。它是一種間接民主的形式,通常以議會作為代表民意的機關。代議政制的基本特徵是:.由通過普選產生的議員組成議會,形式上代表民意行使國家權力;議會議決事項均由議員共同討論並經多數通過財政權和行政監督權。「代議政制」是一種間接民主形式,選舉制是它的基礎。選舉人的資格,選區的劃分,提出候選人的方法,投票和選票計算的方式等,是衡量代議制是否符合民主原則的主要因素,因而被視為「普世價值」的主要元素之一。就此而言,代議政制是透過公權力選舉而實施的,反過來說,適用於代議政制的機構,是國家權力機構。因此,倘若是採用由政府機構出面,組織選舉管理委員會,來主導產生市政機構成員的選舉活動,市政機構的性質就是「政權機構」,違背基本法「非政權機構」的規定。
  因此,現在的處理方法,符合最大公約數。一方面,保證市政機構是非政權性機構,另一方面,又賦予其公務法人的地位,使得現時民政總署的人員,在轉為「民政署」的服務人員後,可以保留其公務員的資格,避免造成較大的政治動盪,符合維護澳門特區繁榮穩定利益的要求。
  不過,但如何協調「民政署」與文化局、衛生局、體育局的關係?是否要將這三個局舉辦的活動,都移交給「民政署」,而這三個局只是進行行政管理方面的工作?還是值得研究。
  而將「集會示威告知」的職能,由民政總署移交給治安警察局,這是實事求是的做法。一方面,由警政機關負責對集會遊行的管理,這是全世界的慣例,而且也只有警政機關才具有管理集會遊行事務所需要的「實力」;另一方面,「民政署」作為非政權機構,也不宜插手屬於居民政治權利的集會遊行事務,否則其他的民間團體也可以插手管理,那就變成「無政府主義」了。
點擊次數:  更新時間:2018-03-03 06:49:00
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