(作者:永逸)


 

在行政主導政制下充分發揮立法會應有作用

  澳門中聯辦主任鄭曉松在與澳門立法會議員的集體春茗活動中致詞的第二個重要新論述,是希望立法會議員們堅定支持行政長官和特區政府依法施政,維護特區行政主導政治體制有效運作,是保持澳門繁榮穩定發展的關鍵所在。監督政府施政是議員應盡的職責,但如何處理好監督與支持的關係,需要準確把握。立法會監督與政府施政應該是同向一致的,監督建立在理性探討、務實溝通的基礎上,多建良言、多獻良策,共促特區發展,共謀居民福祉。立法會是特區莊嚴的議事殿堂,議員擔負市民重託,議政無小事,希望大家共同維護“愛國愛澳、民主和諧”的立法會文化,維護立法會依法有序運作,維護立法機關應有的尊嚴,維護議員的良好形象。
  這段話雖然篇幅不長,但言簡意賅,層次分明,內容豐富,「含金量」甚高,應當成為立法會議員朋友們的「座右銘」。其一、是必須準確理解基本法對澳門特區的政制設計是以行政長官為核心的行政主導政制,在行政與立法的關係中,行政長官的法律地位高,職權廣泛而且集中,在政治體制中有較大決策權,行政長官在特區的政治生活中起主導作用。而不是西方的「三權分立」政制,更沒有「政黨輪替」這回事。雖然行使立法權是澳門特區立法機關最重要的職權,但按照《澳門基本法》第七十五條規定:「凡不涉及公共收支、政治體制和政府運作的議案,可由立法會議員個別或聯合提出。凡涉及政府政策的議案,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」這就決定了凡涉及公共收支、政治體制和政府運作的法案,立法會議員不能提出,凡涉及政府公共政策的提案,未得到行政長官的書面同意,議員也不得提出。而且《澳門基本法》第五十一條還規定,行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益,可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案,行政長官必須在三十日內簽署公佈或依照基本法第五十二條規定解散立法會。這些規定,都是澳門基本法中體現行政主導政治體制的重要內容。
  當然,行政主導並不意味澳門特別行政區政治體制沒有制約行政長官和澳門特別行政區政府的職能。《澳門基本法》關於立法對行政制約的規定主要體現在下列第六十五條規定,澳門特區政府必須對澳門特區立法會負責;執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答復立法會議員的質詢。就其精神實質而言,應該說是行政主導政治體制下立法對行政的制約,因為行政向立法會作施政報告和答復質詢,實質上是行政向立法會宣佈和闡述政府施政方針、政策和措施,是向立法會負責的一種法定方式,但立法對行政的施政只有質詢權,而沒有決定權。另外,行政長官不能多次解散立法會。因此,立法會議員們必須精準把握好立法會與行政長官及特區政府的關係是既互相制約又互相配合的關係,立法會對行政長官及特區政府的監督和支持,是一致的,並不矛盾。 
  其二、是多建良言、多獻良策,這其中當然是指議員們第主要表意方式如議程前發言等,但更是指在每一個法案的立法程序全過程中,提高立法品質,並提高立法效率,為「一國兩制,澳人治澳」多立法,立好法。習近平總書記主持的中共十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,就明確提出了「法治中國」理念和「法治建設」的目標,同時還提出了「良法」和「善治」的概念,指出以良法促善治,「法律是治國之重器,良法是善治之前提」。因此,《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》就進一步提出,必須「抓住提高立法品質這個關鍵」。只有提高立法品質,實現良法之治,才能實現高品質的法治及善治。良法與善治的有機結合,構成了現代法治的精神和精髓。「依法治澳」必須是良法,亦即體現和反映廣大「澳人」利益和意志的法律;此外,良法還必須是適合澳門特區區情的法律,只有符合澳門特區實際情況的法律,才能被人們從內心信仰。因此,法治的其中一項內容,就是法律的不斷完善,使其符合最大的利益公約數。倘是法律失當,甚至是窒礙難行「惡法」,還有什麼法治和善治可言?
  其三、是建立好「民主和諧」的立法會文化,監督建立在理性探討、務實溝通的基礎上,多維護立法會依法有序穩定。立法會議員當然可以批評和監督行政長官和特區政府,但必須是建基於理性務實之上,批評和監督是為了幫助政府改進工作,而不是「一棍子打死」,發洩個人情緒。
  無可諱言,澳門立法會的立法品質和效率都是存在著很大的改善空間的。新《土地法》的弊端,已經充分地暴露了出來,不但損害澳門的投資環境,損害合法投資者的利益,而且連已經「說好了」的路環老居民的舊屋維修等「民心政策」,也被迫剎車。至於地產中介人管理法律通過頒布後不到一年就要緊急修訂,昨日立法會第一常設委員會在繼續審議社會房屋法律制度法案時,政府代表指出過去房屋局對一些違反社屋法規定而決定解除合同,但在法院的訴訟幾乎都被判敗訴,是因為社屋法定規範不盡完善,均屬如此。
  立法會的立法效率及品質未能盡如人意,是受到各種主客觀原因的制約。一方面,是制度上的局限,回歸前,澳門地區實行「雙軌立法」,澳督與立法會分享立法權,而且即使如此,還有「授權立法」。比如,因應澳門回歸的需要,必須制定適應回歸後的刑法、民法等系列法典。但以澳門立法會的能力,根本不可能趕在回歸前完成這些法典的本地立法,因而就由中葡聯合聯絡小組商定,由立法會通過決議,全盤授權給澳督行使立法權,這才趕及頒布相關法律,避免了回歸時的「法律真空」。而按《澳門基本法》規定,澳門立法會是澳門特區唯一的立法機關,亦即實行《單軌立法》,行政長官不享有立法權。而且,也沒有「授權立法」的制度。而「授權立法」,在許多實行歐陸法系(亦即大陸法系)的國家和地區,都是具備的,如《中華人民共和國立法法》第八條到第十二條,就是「授權立法」的規範。
  立法制度本來已經「先天不足」,但卻「屋漏偏逢連夜雨」,又遇到立法會議員資質欠佳的「後天不良」問題。實際上,在回歸初期,首任行政長官何厚鏵,還能嚴謹地遵循《澳門基本法》關於「立法會多數議員由選舉產生」規定的立法原意,是在中葡談判過程中,葡方擔心如果回歸後廢除官委議員制度,立法會就將沒有葡裔居民的議員,因而委任了幾位土生葡人律師為議員。這不但是較好地承擔了國際道義,而且也補強了華人議員中法律專才的不足。但後來這個符合最大公約利益的設計未能延續,今屆立法會連後來僅有的一名葡裔居民律師也退場了。雖然有一位葡裔居民透過直選進入立法會,但卻並非法律專才,而且還是反對派,對特區政府只有「拆台」,而不是「補台」。而且,因而使得本屆立法會的法律專業人士「買少見少」。這與基本法關於立法會是澳門特區「唯一立法機關」的要求難以相適應。
  因此,就導致立法品質無法適應特區的經濟、文化、社會及政治建設的需求,甚至還不自覺地違背立法學上的某些主要原則。比如,新《土地法》就違背了「立法學三原則」中的「法不溯及既往原則」。而這一重要原則,與「上位法優於下位法」、「特別法優於一般法」一道,被寫進了《中華人民共和國立法法》之中(第九十三條至第九十四條)。
  在如此地「先天不足,後天不良」之下,竟然有相當部分議員不是專職議員,在履行其立法職責的同時,還忙於其本身業務,又哪能進一步提高立法效率及品質?而且,立法會本身的機構設計也有問題。在海峽兩岸,全國人大常委會就有法制工作委員會和預算工作委員會之設,台灣「立法院」也有法制局和預算局之設,幫助不具法學和預算學專業知識的民意代表,並為他們代擬法案。澳門立法會雖設法律顧問,但其職能似乎是並未能起到此作用。應當在機構設置上予以補強,因應議員們的履職需求。
點擊次數:  更新時間:2018-03-30 05:20:02
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