(作者:永逸)


 

提高效率品質也應從立法會幕僚機構抓起

  筆者昨日提到,澳門立法會的立法品質和效率存在著很大的改善空間。除了是立法會議員必須努力提高自己的質素,及將主要精力投放到立法會的工作之外,立法會本身的輔助機構,也適宜借鑒海峽兩岸的立法機關的做法,在現已設有法律顧問的基礎上,設置法制廳和預算廳,幫助不具法學和預算學專業知識的議員,並為他們代擬法案,以因應議員們的履職需求。
  實際上,按照《澳門基本法》規定,澳門立法會是澳門特區唯一的立法機關,而立法工作的專業要求較高,尤其是在立法技術方面。而立法議員中,具有法律專業知識者的比例較低,不像其他國家和地區的議會,律師或具有法律專業知識的議員較多;而且也並非全部是財政學、預算學、會計學及審計學方面的專家;再加上大多是非專職議員,就更為倚重立法會輔助部門中的立法專家和預算專家的支援。盡管《澳門基本法》規定,涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案的擬制,是屬於行政長官的專有職權,由立法會議員擬制法案的範疇較窄,但仍是享有擬制法案的部分職權。而由非專職的議員擬制法案,在立法技術專業知識,及時間上都有所不足的情況下,缺乏足夠的立法專家的支援,是難以滿足遂行依法治澳的立法及法律改革的需求的。
  在這方面,海峽兩岸的最高和地方的立法機關的機構設置,就值得澳門特區立法會參考。比如,全國人大和各地地方人大的常委會,就都設有法制工作委員會和預算工作委員會。其中法制工作委員會是常委會的工作機構,同時也是憲法和法律委員會的辦事機構。其主要職責是:一、起草、研究、修改法律草案;二、對國務院(本行政區域政府,下同)有關部門起草的並經國務院法制機構審定的法律草案進行研究,提出修改意見,特別是對涉及到法律之間的協調、銜接,關係到法制統一的共同性的法律規範問題,進行統一研究協調;三、為了便於全國(地方,下同)人大常委會對法律草案進行審議,將法律草案印發全國(本行政區域,下同)各地方、各有關部門廣泛徵求意見,並組織力量,進行調查研究,及就一些重大的問題舉行座談會徵求意見;四、在全國人大常委會審議法律草案時,提供有關的基本資料,反映法律草案的主要問題和主要的不同意見,同時提供國外的有關法律規定;五、根據全國人大常委會審議的意見和各地方、部門的意見,對法律草案進行研究修改;六、負責研究答覆有關法律問題的詢問,組織法律的匯編、翻譯、出版等工作。
  而預算工作委員會也是全國人大常委會的工作機構,同時也是全國人大財政經濟專門委員會的辦事機構。其主要職責則是:一、協助全國人大財政經濟委員會承擔全國人民代表大會及其常務委員會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作;二、受委員長(主任,下同)會議委託,承擔有關法律草案的起草工作和有關法規備案審查的具體工作;三、協助財政經濟委員會承擔法律審議方面的具體工作;四、承擔全國人大常委會及其委員長會議交辦和全國人大財政委員會需要協助辦理的其他具體事項。
  全國人大的代表或全國人大常委會的委員(或地方人大的代表及常委會委員)在審議法律草案和預算案時,不可能有那麼多的精力和專業知識去處理,就分別由上述兩個工作機構處理。
  全國人大常委會的這兩個工作機構,與全國人大的各個專門委員會,在位階性質及成員產生途徑等方面,都有所區別。全國人大的專門委員會,是全國人大的專門性的常設機構。專門委員會的法律地位主要體現在它與人民代表大會及其常務委員會的關系上。一、專門委員會由人民代表大會從代表中選舉産生,受人民代表大會領導,對其負責幷報告工作,在代表大會閉會期間受人民代表大
  會常務委員會領導。二、專門委員會與人大常委會機關的辦事部門不同,辦事部門職能是爲權力機關行使職權服務的,而專門委員會則是權力機關的組成部分。它依法享有提出議案權、議案初審權、調查研究建議權和部分監督權。三、專門委員會是人民代表大會及其常務委員會的一個履行職責層次,參與和協助人大
  及其常委會依法行使職權。
  根據全國人民代表大會組織法規定,全國人大常委會設立辦事機構。其工作宗旨是:爲全國人大會議,常委會會議、委員長會議服務;爲專門委員會的工作服務;爲全國人大代表和常委會組成人員依法行使職權服務。其中法制工作委員會是常委會工作機構,同時是憲法和法律委員會的辦事機構,設主任、副主任。內設辦公室、研究室、民法室、刑法室、國家法行政法室、經濟法室。預算工作委員會則內設預算審查室、法案室、調研室。
  而在我國的台灣地區,「立法院」設有「法制局」和「預算中心」。其中「法制局」的主要職掌是:一、關於立法政策之研究、分析、評估及諮詢事項;二、關於法律案之研究、分析、評估及諮詢事項;三、關於外國立法例及制度之研究、編譯及整理事項;四、關於法學之研究事項;五、其他有關法制諮詢事項。其具體的工作,是負責替「立委」們草擬的法案提供立法技術及文字潤飾,有時亦參予「立委」的法案起草工作。一般上,「立委」的立法提案,先由「立委」將其具體立法及政策構想送到「法制局」,「法制局」隨即根據此構想作為法案的基礎,進而就立法的必要性、可能性,實際的問題點、有無「違憲」情形,及與現行法制間的協調情況等反覆檢討而形成具體方案,並進而著手於實質內容的條文化。完成的法律案,由「法制局」編印後再交付委託的「立委」。基本上法案一旦完成,離開「法制局」後,便屬於「立委」法律案的提付。
  「預算中心」的職掌則是:一、關於「中央政府」預算之研究、分析、評估及諮詢事項;二、關於「中央政府」決算之研究、分析、評估及諮詢事項;三、關於預算相關法案之研究、分析、評估及諮詢事項;四、其他有關預、決算諮詢事項。
  應當說,海峽兩岸立法機關的專門委員會的性質、地位和職能,與澳門特區立法會的常設委員會基本相似,都是由代表、委員或議員組成,只不過是全國人大各專門委員會的成員,由全國人大會議表決通過產生,而台灣「立法院」的專門委員會及澳門特區立法會的各常設委員會的成員,則基本上是民意代表們根據自己的專業及興趣,自行報名參加。而全國人大的法制工作委員會及預算工作委員會,台灣地區「立法院」的「法制局」和「預算中心」都是幕僚工作機構,其成員都是公務員。當然也有不同,在北京,各工作委員會的負責人,是由全國人大常委會決定,而且也大多具有全國人大代表以至常委會委員的身份;而在台北,無論是其負責人或其工作人員,都是公務員。
  倘是比照海峽兩岸,澳門特區立法會的輔助機構,也應增加立法工作廳和預算工作廳。
  另外,台灣地區的「立法院」和縣市議會,除了為各政黨黨團提供辦公室之外,也為每一位「立委」或縣市議員提供工作室,一人一間。台北市議會的議員工作室,就在市議會大樓內,但「立法院」的房子不夠,連本身的工作機構都要要在外辦公,如「預算中心」就與「立法院」大院隔了馬路。因而「立委」們的工作室也另行安排,在附近興建大樓安置,甚至連「立法院」正副院長接待賓客也在「立委」工作室所在的中興大樓。
點擊次數:  更新時間:2018-03-31 05:21:23
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