華澳人語

(作者:永逸)


 

進一步強化出入境管理的法制法治建設

  澳門特區政府計劃制訂新的《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》,並於五月八日至六月六日進行為期一個月的諮詢。據保安司司長黃少澤指出,由於回歸以來,澳門的社會經濟形勢發生了巨大的變化,尤其是隨著內地港澳自由行政策的實施和澳門博彩業的發展,澳門的出入境人數迅速增加,但非居民非法入境、非法逗留、非法工作或從事其他和旅遊目的不符的活動也隨之越來越多,有的甚至涉及犯罪,對澳門的公共治安及公共秩序帶來日趨嚴重的負面影響,並使出入境執法工作及安全管理工作面臨重大的壓力和挑戰;而且周邊國家或地區恐怖主義犯罪也對澳門的社會安全造成嚴重的威脅,而根據執法的需要和國際上成功的執法經驗,加強出入境管制和嚴格對外來人員的管理是有效預防、預警和打擊恐怖主義犯罪的重大舉措之一。為此,特區政府對已經實施十多年,並被證實與社會發展現況不相適應的現行規範入境、逗留及居留許可一般制度的法律,及範非法入境、非法逗留及驅逐出境的法律,以及相關的配套法規,進行整合並重新修訂,以加強出入境管控的機制和手段、完善出入境管理、有效打擊非法出入境及非法逗留行為,預防犯罪,確保澳門在成為包容開放的國際旅遊休閒中心的同時,又是宜居宜遊和出入境順暢的安全城市。
  實際上,澳門特區的出入境管理,現在面臨現行出入境制度已經不能相適應的幾個新特點。其一、最現實的,就是隨著澳門回歸後「一國兩制」事業的高歌猛進,內地的改革開放事業邁向為實現「兩個一百年」而奮戰的新階段,在中央政府的支持下,澳門特區政府加強「世界旅遊休閑中心」的建設,「個人遊」態勢也洶湧發展,因而除本地居民的出入境活動異常活躍之外,非本地居民尤其是內地居民,還有外地遊客的入出境數量,也以倍數增長。此外,還有大量的外僱,外地就讀學生在澳門逗留。而現行的規範入境、逗留及居留許可一般制度的法律(第4/2003號法律)和規範非法入境、非法逗留及驅逐出境的法律(第6/2004號法律),以及相關的配套法規,很多規定已經與社會發展現況不相適應,而且也很分散,甚至可能有個別條文內容互相抵觸衝突,因而有必要作出適當的修改和調整,在出入境管理的領域,為依法治澳、依法施政、依法行政,提供良法、善法。
  其二、是國內外的出入境管理的形勢發展很快,全球化、地球村的發展態勢,需要各國各地區進一步加強對出入境事務的管理,並更好地提高服務水平。二零一二年六月三十日的第十一屆全國人大常委會第二十七次會議,就將《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則,以及國務院制定的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等,整合起來,制定了新的《中華人民共和國出境入境管理法》,避免各個法律之間可能會發生衝突或規範不清的情況。今年三月第十三屆全國人大第一次會議通過對中央和國家機構改革方案,也針對我國綜合國力進一步提升,來華工作生活的外國人不斷增加,對做好移民管理服務提出新要求的情況,為加強對移民及出入境管理的統籌協調,更好形成移民管理工作合力,將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合,建立健全簽証管理協調機制,組建國家移民管理局,加掛中華人民共和國出入境管理局牌子,由公安部管理。我國的台灣地區也早在十多年前,將此前的出入境管理局升格為「移民署」。澳門如何是否也「跟風」,隨著此次制定新的出入境管理法律,整合出入境管理機構?這是值得觀察及思考的問題。
  其三、是必須更好應對響應中央政府的號召,維護國家主權、領土的統一、完整和安全的利益,維護澳門特區長期繁榮穩定可持續發展的利益,配合好習近平主席提出的總體國家安全觀,在出入境管理事務上,更好地為維護國家安全及澳門特區公共安全「把守大門」,將各種恐怖主義元素最大程度地予以消弭,禁止以恐怖主義為目的之居民或非居民進入、離開澳門。實際上,當前世界多極化、經濟全球化的趨勢日益加強,國際恐怖主義威脅增加,非傳統領域安全威脅加大,打擊非法移民活動任務加重。大量外國人來澳門旅遊及從事商務活動,在給特區的經濟社會發展帶來機遇的同時也對社會管理服務提出了更高的要求。因此,澳門特區政府根據形勢發展的需要,進一步完善入出境的管理制度,就是配合中央加強國家安全工作的應有之舉。
  因此,新的《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》,就必須既要促進澳門特區的對外交往和對外開放,又要維護國家主權、安全和特區的社會秩序,兩者必須兼顧,不可偏廢。而且,要有利於出入境管理的專業化、法治化、信息化、人本化、社會化、發展,以維護國家主權和利益為先導,以管理出入境事務為基本職能,以出入境管理事權為基礎,以管控和服務的平衡為基本理念,以法治為基本管理方式,以達到保障居民和非居民權利、服務公共利益為目的。
  由此,就必須注意到幾個情況。其一是與《澳門基本法》的相關規定,尤其是有關澳門居民的定義相吻合。我們注意到,諮詢文本中有一個節點是對「非居民在澳門特區所生的未成年子女」作出規範建議的,這就是在基本法有關澳門居民的定義與普遍人權之間作出合理平衡的新規範,既可避免發生香港那種「居留權」問題,又注意劃分與非法入境的界限。其二是基本法和在澳門特區生效的兩個國際人權公約有關人權的規定,尤其是在涉及到人身自由的問題上,該諮詢文本都有較為清晰明確的說明。
  從該諮詢文本所列舉的措施看,將能填補現行相關法律的若干漏洞,也注意到與基本法相銜接,並以具體的操作措施為主,具有很強的可操作性。可以說,是將法律與實施細相融合。在出入境管理領域上,為進一步依法治澳、依法施政、依法行政提供良法、善法,及可操作性高的法律。
  但仍可進一步考慮,引進某些新的技術規範。比如,諮詢文本有提到酒店場所對非居民進行登記資料以加強管控。而在一些國家和地區,甚至連表面上看來「落後」的柬埔寨等,都已在多年前就已實施外國人出境入境時,必須拍照及留下指紋等生物特徵。現在澳門特區的出入境管理方面,在自動過關部分,已經間接地實現了被動拍照、留下指紋(因為只有相貌和指紋相符才能通關),而在人手檢查方面,是否也要引進對非居民進行拍照及留下指紋的措施?可能會認為拖慢通關效率,其實也不然,隨著技術發展,檢查人員在檢核證件的同時,就可同步進行拍照及留下指紋的程序。
  拒絕某些特定人士入境,全世界都有,即使是被民主派視為「世界民主大國」的美國,也是如此,而且更嚴。近來澳門拒絕在「護照」上蓋有「台灣國」標簽的台灣居民入境,並開放及鼓勵台灣居民使用「台胞證」入境,就是正確的做法,維護了一個中國原則。而拒絕一些違反內部治安章程的非居民入境,也做得有理有利有節有據。如果在《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》上,明確列明哪種人是不歡迎入境的,制訂一個標準,可能就更可避免「人權鬥士」說三道四。當然,並非是害怕這些噪音,但倘能提前消音,求得耳根清靜些,那就更好。
點擊次數:  更新時間:2018-05-10 05:25:18
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