(作者:永逸)


 

應貫徹良法促善治精神修訂新《土地法》

  昨日出版的《澳門特區公報》同時刊登運輸工務司司長羅立文的十六項批示,同時批示屬於當年「玫瑰園計劃」的南灣湖十六幅土地,因其臨時批租期全部已於二零一六年七月三十日屆滿,由於未完成利用,按照新《土地法》的相關規定,因而宣布這些地塊的臨時批給失效。
  在這十六幅土地中,有三幅位於南灣湖A區、十一幅位於南灣湖C區,兩幅位於南灣湖D區,面積由五百零一平方米至九千六百五十平方米,全部屬商業或商住用地。
  根據此前各方面的資料,位於A區的三幅土地,確實是存在著應當由承批人承擔未能如期完成利用的責任的問題,因而其被宣布臨時批給失效,相信異議不大。但位於C區和C區的十三幅土地,其之所以未能在臨時批給期內完成土地利用,並非是承批人的責任,而是受到多種客觀因素的影響。包括單是填海工程及市政工程,就耗用了臨時批給期待四分之一時間,並超逾法定的利用期;也包括填海工程和市政工程完成後,承批人具有了利用土地的條件,正在陸續開發使用,甚至已經開展打樁工程時,卻先是特區政府要修改發展規劃,後是必須保護被納入《世界文化遺產名錄》的「澳門歷史城區」,而被特區政府叫「停」。並一直到這些地塊的臨時批給期滿,政府相關部門都沒有回應承批人連續多次入秉的動工興建圖則申請。因此,這些地塊的未能按期利用,責任不在承批人,也不存在抵觸新《土地法》防堵不良地產商「囤積土地圖利」的立法原意的問題。實際上,就連行政長官崔世安本人,在一次立法會口頭質詢會上,也承認南灣湖C、D區的地塊未能如期發展,責不在承批人,而是受限於政府的各種原因。
  因此,新《土地法》對超逾臨時批給期的土地,不論承批人是否歸責,一律「一刀切」地確定批給失效的規定,是不盡完善的條文。而受此不盡完善條文的影響而受「冤」的,又以南灣湖C、D區的十三幅土地最具典型性(當然也包括「海一居」的土地和石排灣的幾幅土地)。因此,南灣湖多幅土地的承批人昨日一同舉行記者會,要求特區政府修改新《土地法》,引入不歸責承批人不收地的內容。而曾參與審議新《土地法》立法的前議員吳在權則表示,當年修法是回應社會訴求,憑著對特區政府的絕對信任,但很遺憾新《土地法》生效五年出現不少問題,仍未見政府修改。
  值得注意的是,其中的一位發言者華年達,不但是受害者之一——他是南灣發展公司的副董事長,也是全澳非官方法律人的代表——他也是澳門律師公會的會長,每年的澳門特區司法屆開幕典禮,他是在行政長官、終審法院院長、檢察長致詞之後的「法定」致詞者之一。另外,在私人關係方面,他更是聯合國秘書長古特雷斯的當年葡國社會黨的「戰友」。
  其實,早在前年十月十九日的特區司法屆開幕典禮上,華年達在致辭中就尖銳地指出,新《土地法》對許多企業家和投資者業務造成破壞性影響,新法選擇的激進,亦令習慣信賴過渡解決方案的善意第三人深感驚訝和造成損害。他指出,舊《土地法》設立過渡期,以解決土地利用遲延並非僅屬承批人責任,但新《土地法》選擇與傳統一刀兩斷,不考慮截然不同的狀況,由此引致可視為合法但明顯不公。他對此深感憂慮。在這種背景下,許多企業家和投資者都害怕直接在澳門投資。
  而在同一個場合,終審法院院長岑浩輝也指出,上個司法年度行政訴訟案件增幅較大,原因可能是新《土地法》生效後,增加涉及政府宣告土地批給失效的案件,向中級法院提起中止行政行為效力案件大增。他表示,涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件明顯增多,並出現「政治司法化」,法院在維護社會秩序的作用日漸增強。他強調指出,法院非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟成本高、時間長,不是解決所有糾紛的唯一途徑,在解決社會矛盾方面,行政、立法和司法機關各有本身的角色。
  而中級法院在審理「澳娛」的一宗土地官司時,也提出了「贏了法理,輸了官司」的著名觀點。後來在法院審理土地糾紛的官司中,都指出即使是承批人具有充足的理由,但基於新《土地法》的剛性規定,而不得不作出其敗訴的裁決。
  關於新《土地法》中不盡完善條文的弊端,筆者也曾從多個角度進行評析。包括《澳門基本法》有關保護私有財產的規定(承批人在臨時批給土地上投下的資金及已經進行工程的開支,都是屬於私人財產),根據澳門原有法律取得效力度契約受澳門特區的承認和保護的規定,澳門特區實行「行政主導」的規定;也包括「立學法」範疇的「法不溯及既往原則」及「善意立法原則」,必須主要平衡各方利益,並留下司法或行政救濟的餘地的慣常做法;也包括在唯物辯證法的思想方法和工作方法上,必須「具體問題具體分析」、「實事求是」、「與時俱進」,不能「抽象地空談矛盾」,或「一刀切」、「模式化」、「機械化地處理問題」等「教條主義」的論點,認為新《土地法》的「一刀切」處理方式,就像在刑法上,只有「唯一死刑」的規定,不管是蓄意殺人,還是誤殺,抑或是防衛過當,更因見義勇為而導致加害者死亡,而統統槍斃一樣。
  筆者還特別引述習近平主席在首都各界紀念現行憲法公佈施行三十周年大會上關於「我們要依法公正對待人民群眾的訴求,努力讓人們群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義,決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。」及習近平主席主持的中共十八屆四中全會所通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中,有關「法治中國」的理念和「法治建設」的目標,同時還提出了「良法」和「善治」的概念,指出以良法促善治,「法律是治國之重器,良法是善治之前提」,必須「抓住提高立法品質這個關鍵」。只有提高立法品質,實現良法之治,才能實現高品質的法治及善治的論述。
  筆者的一些評論,曾得到重視,澳門中聯辦前主任王志民就曾多次批示,指示辦內中層官員進行調研,並詢問筆者。也有本身是特區政府行政會成員的人士,向筆者提供新的見解和資料。
  當然,筆者的一些論點也受到壓制。其中一些觀點在微信平台轉載後,遭到「舉報」而致被屏蔽。澳門中聯辦研究室的官員發現後連夜告知筆者並要求重發,筆者只好將全國港澳研究會官方網站轉載這篇文章的介面重新張貼到微信平台上。也有顯然是議員辦事處幕僚層次的人士,在報刊上發表文章圍攻筆者,但又不敢「直攻」,尤其是不敢直接回應筆者的各種觀點,只是一味以「依法行政」來說事。
  特區政府確實是必須依法行政。但是,新《土地法》以「一刀切」的方式處理臨時批給土地的逾期未發展問題,剝奪了行政長官應有的行政自由裁量權,就導致這種模式的「依法行政」,體現不了習近平主席所指出的必須以良法促善治的要求。     
  實際上,實踐已經證明,新《土地法》的不盡完善條文的內容,並不是依法行政所需的良法。因而必須從習近平主席「良法促善治」論述的角度,積極響應習近平主席「抓住提高立法品質這個關鍵」的指示,對新《土地法》進行修訂。不管是由特區政府主動向立法會提請法案,還是立法會議員啟動《澳門基本法》第七十五條的機制程序,與行政長官商討後,提出修訂新《土地法》的議案,在提交前爭取得到行政長官的書面同意書,都應抓緊時間去做。
點擊次數:  更新時間:2018-05-17 05:28:11
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