(作者:永逸)


 

固然要依法施政但法制建設更要及時配合

  運輸工務司司長羅立文批示收回南灣湖十六幅土地後,昨日首次公開表態,聲稱他所做的全部工作是按照澳門現有法律執行,依法施政,即使有不同看法亦無問題,「我不會在這裡討論歸責不歸責的問題,有問題可透過訴訟程序處理」。
  「依法施政」,確實如此,這也是習近平主席等國家領導人對澳門特區的諄諄囑咐。雖然習近平主席更要求以良法促善治,只有提高立法品質,實現良法之治,才能實現高品質的法治及善治,但所謂「惡法亦法」,只要有偏差的法律一天沒有修正,就得執行,沒有別的選擇。
  實際上,南灣湖C、D區的十三幅被收回土地,與那些真正的囤積土地圖利的閑置土地是有所區別的。因而連行政長官崔世安一次在立法會口頭質詢會議上,也承認承批人不歸責,問題出在政府。但由於這些承批人不歸責的土地,確實是其零售批給期已經逾期,按照「依法施政」的要求,就必須宣布批給失效。
  不過,由於這十三幅土地確實是存在著「冤情」,而且還有一個特殊「背景」情況,那就是南灣發展公司從董事局主席何鴻燊,到副主席何厚鏵(當選行政長官後退出)、華年達等,都是政治、經濟巨擘,是中央政府在澳門特區所依賴的重要力量、澳門特區「一國兩制」事業的主力軍成員。正因為如此,前日多幅土地的承批人舉行記者會時,才有他們是「以愛澳門而忍讓才導致今天的情況」之言。如果處理不好,就將會在客觀上形成現任特首與前任特首「過不去」,中國澳門特區政府與聯合國秘書長「過不去」等的政治尷尬場面。
  正因為如此,據說特區政府是正在設法,以既能符合新《土地法》的規定,又可妥適照顧到承批人不歸責的現實的方式,處理這十三幅土地的逾期未完成利用的問題的,因而在逾期兩年多後,仍然未有作出批給失效的宣布。
  然而,正在受到司法官司困擾,扭盡六壬地要轉移視線及反咬一口的蘇嘉豪,顯然是覺察到了特區政府的這個「軟肋」,率先發炮:南灣湖土地已經逾期兩年,政府為何不收回?狠狠地將了特區政府一「軍」。這一招還真靈,不少人跟著起哄向特區政府施壓。他們中既有反對派議員,也有作為特區政府「管治同盟」的愛國重要社團的議員。這就變成反對派與建制派客觀上的「聯合」施壓。在「依法施政」的壓力之下,只能執行「惡法亦法」的新《土地法》。
  有承批人批評羅立文,未能實事求是。其實,羅立文也有其苦衷。因為他也知道新《土地法》的缺陷。在回歸前,他曾任過土地工務運輸司司長(相當於現在的土地工務運輸局局長),也曾被澳獨委任為立法會議員,更曾任過全國人大常委會澳門基本法起草委員會委員和澳門特區籌備委員會委員。雖然是土生葡人,其實在政治上也相當地「中國化」了,現在出任按照《澳門基本法》規定必須是中國公民的主要官員,更是對中國式政治應有一定的了解。
  在新《土地法》立法期間,羅立文出任澳門特區政府駐里斯本辦事處主任兼駐歐盟辦事處主任,長期不在澳門,不知道實際情況。回澳出任工務運輸司司長後,在接觸到「閒置土地」問題時,才發現「大鑊」。他也知道,其中有些土地是有「冤情」的,但也必須按照新《土地法》的剛性規定「一刀切」地予以宣布失效。因此,據說他曾在一個私人場合道出了自己的煩惱。他很希望飛機能夠平安降落,但機場跑道卻未修好,如何降落?這個「機場跑道」,就是新《土地法》不盡完善的條文。其言下之意,就是希望立法會和特區政府能夠衷誠合作,修正新《土地法》,創造法制條件讓他能夠妥適地處理不歸責的逾期土地的問題。
  當然,昨日羅立文公開說的承批人倘不服可以上訴,其實連他自己也知道,說了等於沒說,這是「法國大餐--多舊魚」。因此此前已有多宗上訴案,法官的判詞,都象「澳娛」土地案的判詞「贏了道理,輸了官司」那樣,不管是否有理由,都必須按照新《土地法》的剛性規定,判決其敗訴,並別無其他的司法救濟辦法。
  實際上,新《土地法》「一刀切」的規定,不但是剝奪了行政長官的行政自由裁量權,而且也剝奪了承批人在法律訟訴中的司法救濟權,就連承批人要求賠償權也被剝奪了。
  說起特區賠償權,在起草《澳門基本法》期間,筆者作為澳門基本法諮詢委員會委員和「居民權利義務專責諮詢小組」、「政治體制專責諮詢小組」的成員,曾與澳門基本法起草委員會委員、我國憲法學專家蕭蔚雲教授有過多次單獨的交流對話。筆者除了提出兩個國際人權公約在澳門特區適用的問題(此建議獲得接納,並在中葡雙方共同努力下,葡國國會宣布將兩個國際人權公約延伸到澳門生效,並成為基本法第四十條的主要條文內容)之外,還提到司法賠償的問題,但當時的交流只是局限於法院對刑事案件的錯判,蕭蔚雲教授對此以「冤獄賠償」作為術語。他說,基本法應當引進這個概念。但不知為何,後來卻沒有引進。但在全國人大通過《澳門基本法》之後僅一年零一個多月,一九九四年五月十二日,第八屆全國人大常委會第七次會議就通過了《中華人民共和國國家賠償法》。
  在相關解讀文件中指出,《國家賠償法》的主要立法依據,是《中華人民共和國憲法》第四十一條「由於國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。」而整部《澳門基本法》卻無相對應的條文,不過卻有第六條「澳門特別行政區以法律保護私有財產權」,第一百零三條「澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。」的規定。此外,還有第一百二十條「澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。」及第一百四十五條「根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務,在不抵觸本法的前提下繼續有效,受澳門特別行政區的承認和保護。」「原澳門政府所簽訂的有效期超過一九九九年十二月十九日的契約,除中央人民政府授權的機構已公開宣佈為不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定,須經澳門特別行政區政府重新審查者外,繼續有效。」的規定。
  回歸後,二零一零年四月二十九日,十一屆全國人大常委會第十次會議審議通過了修改《中華人民共和國國家賠償法》的決定。筆者重提澳門特區應當為「政府賠償」立法的問題。而關翠杏議員也指出,應為《特區賠償法》立法。但卻「誨爾諄諄,聽我藐藐」,沒有下文。筆者今日提出這個議題,就是慨嘆,如果澳門特區有《特區賠償法》,不歸責土地承批人就可得到合理合法的司法救濟或行政救濟。
  實際上,那些不歸責的土地,承批人支付了溢價金,有的還耗費巨款在一片海灘上填海造地(南灣湖和「海一居」就是如此),此外還聘請專業公司做規劃,設計圖紙,有的地盤還已經初步開工,打了樁。這些,都是私人財產。按道理,政府即使是有千條理由要收回失效土地,也只能是那一片尚未填海造地的海灘,而不能包括承批人已經投下巨額資金所形成的成果,那是屬於「私人財產」,並非天生就有。這與另外的承批商向政府申請批給的「熟地」,並不是同一回事。應當受到基本法的保護,倘造成損失,應按基本法的規定作出賠償。
  因此,倘是收回南灣湖C、D區的土地,由於發展商無法取回已經為填海而投入的資金,就等於是被「沒收」掉了。然而,正如葡國科英布拉大學法學院教授Fernan do Alves Correia和Lincícnio Lopes Martins所言,倘土地承批人沒有過錯,收回土地就是「懲罰性」的決定。再加上連同已經投下的資金亦即私有財產也一併收回,就更是等於「掠奪」私有財產權了。實際上,行政法講求「善意原則」,與《刑法》不同。刑法審理的案件,因為是犯法,才設有「沒收財產」的附加刑;而抵觸行政法並非是犯法,憑甚麼要在收回土地的同時,也把這部份私人財產也「沒收」掉?這豈不嚇怕投資者?在樹立這樣惡劣的投資環境形象之下,還有人敢來澳門投資嗎?﹗
點擊次數:  更新時間:2018-05-18 05:13:57
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