華澳人語

(作者:永逸)


 

新《土地法》不但是政治司法化更是行政法刑事化

  昨日《市民日報》發表對律師趙崇明島專訪,他指出,面對二十五年「大限期」屆滿,政府依法必須宣告土地臨時批給失效,目前法律沒有空間令實際上「應該放」的土地可以「放生」繼續發展,故他認為應在法律中加入適當的「放生」條款,讓一些臨時批給期間能例外地適當延長,突破「大限」,尤其當證實到承批人根本沒有過錯或至少不是主要過錯方的情況。他建議,不論「放生」與否,倘若承批人不是主要過錯方,法律應給予政府權限視情況至少向其發還部分、甚至全部溢價金,以及給予合理賠償或補償。他還指出,目前有關土地承批人表示仍然尋求繼續發展的空間,暫時亦未提出民事索償的意願。倘日後承批人真的向特區政府提出索償,相信金額會非常巨大,一旦成功,最後就是由公帑埋單,這樣對澳門市民而言又是否公平?到時市民又可以追究誰呢?他認為除要着手完善目前制度外,由於涉及法律上已經失效的土地批給,問題會較為複雜,建議可考慮依不同個案情況通過特別條例實事求是妥善處理。他相信辦法總比困難多,並非絕對不可能圓滿解決事件。
  其實,在由澳門基金會與社會科學文獻出版社聯合出版的「澳門藍皮書」系列《澳門經濟社會發展報告(二零一六——二零一七)》中,收入他的《新〈土地法〉實施的爭議作了其解決建議》一文,也有類似的提法。他指出,澳門特區地少人多,土地資源珍貴,但凡與土地有關的爭議問題必然會引起社會高度關注,同時亦往往涉及龐大利益,影響深遠,當中有發展商、海外投資者、銀行、購買樓花的小業主等。新《土地法》實施後所帶出的爭議,是源自法律制度的設計問題,對於土地臨時批給期間屆滿的情況,行政長官沒有被賦予權力去決定中止或延長批給期間,依法只能宣告土地批給失效,繼而收回土地,沒收承批人所繳付溢價金,承批人不得因此獲得任何賠償或補償,所投人的資源亦會毀於一旦。即使承批人本身不存在過錯,不應被歸責及承受不利結果,亦只能如此。這種制度上的缺陷自舊《土地法》時代已經存在,再由新法所繼受,並將問題帶到今天。新《土地法》自實施至今,大批回歸前批出的土地,基於種種不同的複雜原因導致沒有完成利用發展,當中可能是基於經濟大環境的原因,亦會出現有政府方面的問題,又或基於承批人的過錯,同時亦存在承批人沒有過錯的情況。所以,我們必須正視土地臨時批給失效所帶出的問題,並設法通過合法和合適的手段將問題解決,而非像現行制度般的「一刀切」,造成不公。新《土地法》實施的爭議本屬政治問題,作為一個法治社會,我們必須通過行政主導的立法方式去真正解決有關爭議,避免「政治司法化」的現象繼續蔓延,虛耗資源,使澳門特區政治體制下的「三權」在基本法的框架下各盡所能,扮演自己應有的角色,對澳門特區的社會和諧穩定、經濟發展和長治久安有莫大裨益,是成功落實「一國兩制」的體現。
  類似的觀點,葡國科英布拉大學法學院教授Fernando Alves Correia 和Lincícnio Lopes Martins也指出,在考量臨時批給的土地屆滿二十五年時是否失效,不應一律以「二十五年」為前提,而只有在「當責任是可歸責於私人機構」的情況下才可適用新《土地法》的規定予以收回;當土地的未能被利用的原因是可歸責於行政當局時,「則這是一種允許超過批給期限的方式。」但新《土地法》並沒有明確區分是否可歸責於承批人,因而是抵觸善意原則的;土地的未能按期利用是因為行政當局製造的障礙而致,就更明顯地必須以「善意原則」來衡量。由新《土地法》引發的法律衝突,已經出現一個「應用的進退兩難局面」,即有關土地承批人權利的終止及與已作出投資第三者的衝突。倘土地承批人沒有過錯,而是出於政府的原因而導致其未能在土地效期內完成對土地的利用,就「依法」收回土地,等於是把自己的錯誤推諉給承批人承受,而收回土地更是「懲罰性」的決定,這對沒有過錯的承批人很不公平,有違立法學上的「善意原則」。
  上述這些法學觀點都顯示,新《土地法》是屬於行政法的範疇,與刑法有著嚴格的區別。實際上,在「立法學」上,行政法必須遵守「善意行政」原則,不能對沒有過錯的當事人的私人財產實施「懲罰性」的「沒收」手段。這與以懲罰為主導《刑法》不同,按照刑法審理的案件,因為是犯法,才設有「沒收財產」的附加刑。因此,必須按照習近平主席「良法促善治」及「抓住提高立法品質這個關鍵」的論述,盡快修訂新《土地法》。
  有人認為,新舊《土地法》都規定超逾二十五年臨時批給期的土地,政府必須宣布臨時批給失效。事實確是如此,但持此言者,卻刻意遺漏了舊《土地法》同時又賦予澳督(回歸後是行政長官)行政自由裁量權,對於承批人不規責的逾期土地,倘原承批人仍然有意願發展,可以重新批給,不過必須重新計算並向其收取溢價金。而新《土地法》所則是剝奪了行政長官的這個行政自由裁量權。這就衍生一個違背《澳門基本法》第六條關於「澳門特別行政區以法律保護私有財產權」,及第一百零三條關於「澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。」「徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值,可自由兌換,不得無故遲延支付。」「企業所有權和外來投資均受法律保護。」的規定的問題。
  實際上,南灣湖和「海一居」所在的土地,當時政府批出的是一片海灘,是承批人花費巨款進行填海造地,並進行市政工程,才成為真正意義上的「土地」。因而將海灘建成「熟地」所付出的巨額投資,是屬於私人財產。政府要收回的,只能是原來的海灘,不能連同私人財產也收回,這就如同《刑法》附加刑的「沒收財產」,是屬於「懲罰性」的司法手段,不應在屬於必須體現「善意原則」的行政法的新《土地法》出現,否則就是行政法「刑法化」或「刑事化」,與終審法院院長所指的「政治司法化」,是一對孿生兄弟。也就是說,新《土地法》不但存在著「政治司法化」的問題,而且也存在著「行政法刑法化」的問題。這都不是「法治澳門」及「法制澳門」應有的表現。
  有人說,無論是否修法都無法解決問題,因為很難判斷承批人是否歸責。其實,包括筆者在內都曾提出,可以成立一個獨立的委員會,來討論評議土地逾期未完成利用的責任歸屬問題,其成員組成可以包括在新《土地法》爭論中的一個方向的社團的代表。經過討論甚至爭論,最後進行民主議決,是否可以「放生」重新批給。當然,應像舊《土地法》那樣,倘是決定重新批給,必須按照現時的市場價補交溢價金。這樣就可避免發生行政長官濫用行政自由裁量權的問題。
  「一國兩制」方針是在特別行政區實行資本主義制度,資本主義制度的本質是保護私有財產。因此,《澳門基本法》才有第六條和第一百零三條的條文設置。「一國兩制」是馬克思主義中國化發展的重要成果之一,但在實行資本主義制度的特別行政區,不實行馬克思主義的階級鬥爭地理論及實踐,亦即不能發生無產階級向資產階級及資本主義制度作鬥爭並予以推翻的行為,更沒有過去曾經風行一時的「工人階級領導一切」現象。這是基本原理,一切過激的和「左」的做法,「仇富」、「反商」的情緒及言行,都是與「一國兩制」的原意相抵觸的,都是不符合《澳門基本法》關於保護私人財產的規定的。
點擊次數:  更新時間:2018-05-22 04:39:43
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