華澳人語

(作者:永逸)


 

不歸責土地承批人應當享有行政賠償權利

  運輸工務司司長羅立文在《澳門特區公報》刊登其收回南灣湖十六幅土地批示的翌日,在回答媒體的詢問時表示,他所做的全部工作是按照澳門現有法律執行,依法施政,即使有不同看法亦無問題,「我不會在這裡討論歸責不歸責的問題,有問題可透過訴訟程序處理」。亦即是指出承批人可以向法院提出上訴。
  初聽此語,頓生「法國大餐——多舊魚」的感覺。因為無論是從新《土地法》對臨時批給期逾期的土地必須「一刀切」地宣布失效的剛性規定,還是司法機關對多幅土地上訴案的決判,尤其是中級法院對「澳娛」土地的判詞「贏了道理,輸了官司」可知,法院即使是明知上訴人存在著「冤情」,但礙於新《土地法》沒有司法救濟和行政救濟機制的設置,因而只能是「以法律為根據」,卻不能「以事實為準繩」,作出對承批人不公平、不公正的裁決。即使是南灣湖C、D區的十三幅土地,承批人能夠列舉出多少證據確鑿的事實理由,但法院都將只能是按照新《土地法》的規定,而且也明知道新《土地法》存在著缺陷,但在「惡法亦法」之下,也只能是愛莫能助,照判上訴人不直。
  既然如此,而且終審法院院長在特區司法年度開幕禮上,也已尖銳地指出由新《土地法》而產生的司法訴訟,形成「政治司法化」的現象,並挑明「法院非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟成本高、時間長,不是解決所有糾紛的唯一途徑」的情況下,為何羅立文仍是「教路」承批人「循司法途徑上訴」?承批人是否還有別的司法途徑,可以討回公道?
  近日對新《土地法》不盡完善條文的深入討論,已經直接或間接地接觸到此層次的問題。律師趙崇明指出,目前有關土地承批人表示仍然尋求繼續發展的空間,暫時未提出民事索償的意願。但倘日後承批人真的向特區政府提出索償,相信金額會非常巨大,一旦成功,最後就是由公帑埋單,這樣對澳門市民而言又是否公平?到時市民又可以追究誰呢?曾在立法會審議新《土地法》法案時就已經指出其存在缺陷的前議員吳在權指出,內地在處理閒置土地以過錯為歸責原則,區分是否屬於政府行為造成的土地閒置,而有不同的處置方法的做法。對於不屬於使用人過錯的,而由於政府行為造成的土地閒置,給予使用人機會,或者延長開發土地期限;或者置換土地;或者賠償等等。而南灣湖土地承批人在記者會上,也指出他們本來是可以向法院提起訴訟,要求政府作出賠償,但基於愛國愛澳,支持特區政府,而沒有採取這種司法救濟及行政救濟手段。
  筆者也曾分析認為,南灣湖和「海一居」所在的土地,當時政府批出的是一片海灘,是承批人花費巨款進行填海造地,並進行市政工程,才成為真正意義上的「土地」。因而將海灘建成「熟地」所付出的巨額投資,是屬於私人財產。政府要收回的,只能是原來的海灘,不能連同私人財產也收回,這就如同《刑法》附加刑的「沒收財產」,是屬於「懲罰性」的司法手段,不應在屬於必須體現「善意原則」的行政法的新《土地法》出現。筆者還引述《澳門基本法》第六條關於「澳門特別行政區以法律保護私有財產權」,及第一百零三條關於「澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。」的規定。這些議論,都指向了承批人是否可循民事方面打官司,要求政府作出行政賠償的問題。
  在理論上確是存在著這種可能。因為承批人沒有任何過錯,包括道德行為上沒有觸犯《刑法》,也包括行政手續上沒有「不按本子辦事」,反而是因政府的各種失誤或怠職而導致承批人未能及時利用臨時批給的土地,南灣湖和「海一居」所在土地還需要花費多年時間進行填海造地及市政工程。他們在不歸責的情況下被收回土地,收回的不是原來批出的一片海灘,而是經過填海造地工程而變成的「熟地」,這就在客觀上形成侵犯私有財產,政府理應賠償。尤其是南灣湖的十三幅責不在承批商的土地及「海一居」的土地,承批人起碼可以向政府追討回填海工程及市政工程所花費的投資費用。
  由於澳門特區尚未為《特區賠償法》立法,因而可以循現行的《民法典》和《行政訴訟法》方面追討。而且更應加緊對《特區賠償法》的立法工作,以健全澳門特區的法治和法制建設,填補這方面的法制空白,符合「法治澳門」、「法制澳門」的要求。實際上,在「一個中國」範疇的海峽兩岸,都已經制定了《國家賠償法》。在國家主體方面,是《中華人民共和國國家賠償法》,在台灣地區方面,蔣經國也於一九八零年七月二日以「總統令」頒佈《「國家」賠償法》。筆者手頭也搜集到英國、德國、奧地利、瑞士、日本、美國、韓國等國家的《國家賠償法》或《冤獄賠償法》等的法律文本。馬英九任台北市長時,台北市政府法規委員會還專門編印了《「國家」賠償理論與實務》一書,介紹「政府」賠償的各項實務。
  從我國和世界各國的「國家賠償」機制看,主要是分為「行政賠償」和「司法賠償」兩大類,而行政賠償是國家賠償的重要組成部份。不過,由皮純協主編、中國法制出版社出版的《國家賠償法釋論》,及高家偉著、商務印書局出版的《國家賠償法》等書籍,還提到了「立法賠償」,並將之與行政賠償和司法賠償並列為國家賠償的三大類組成部分,甚至還將立法賠償列為第一類,排於行政賠償和司法賠償之前。法國、德國、日本、美國、等國家的《國家賠償法》,都有「立法賠償」之設,而我國的《國家賠償法》則只有行政賠償和司法賠償。
  據上述圖書所述,立法賠償即國家對立法機關行使職權的行為所造成之損害的賠償。許多國家因立法行為所造成的損害具有普遍性,並且認為立法機關是主權的行使者,法律來源于它,不發生違法的問題,它應享有主權豁免,因而規定立法機關不負國家賠償的責任。在這些國家不存在立法賠償這種類型。但是,在法國等少數國家賠償制度較為發達的國家,立法機關也要在一定範圍內對其行使職權的行為承擔賠償責任。法國的立法賠償責任表現在立法行為的賠償責任與議會中的行政管理活動兩個方面。在法國,國家對立法行為負賠償責任首先在本世紀初出現在行政合同中,三十年代末擴展到合同以外的其他行為。至于議會中行政管理行為的賠償責任,一九五八年十一月十二日的法令規定,國家必須對議會中的行政管理所產生的一切損害負賠償責任。德國一九八一年《國家賠償法》第五條規定:「如果損害為立法者的違法行為所造成只有在法律有規定幷在規定的範圍內發生賠償責任」。
  也就是說,立法賠償是指因法律規範本身違法給特定公民造成特別損害時,國家承擔的賠償責任。其一,合法立法給特定公民造成重大損害的,屬于補償的範圍。立法賠償意義上的「違法」主要包括兩種情形,一是「作為違法」,亦即所制定的法律規範本身違反法律的一般原則或者上位階法律,或者超越立法權限,違反立法程序,因而無效;二是「不作為違法」,亦即應當依法及時制定、修改現有法律規範,而不及時制定。其二,是必須對公民合法權益的重大損害,即具有現實性、特殊性、財產性、直接性。作出賠償決定是指公權力主體因其立法違法給特定公民造成特別損害的公平補救性給付,不包括因立法違法而承擔的其他法律責任,例如立法違法或者無效的確汄。在賠償方式和計算標準方面,立法賠償只適用賠償金方式,法律可以規定特殊的計算標準。
  筆者引述上述法理,並非是主張澳門也引進「立法賠償」機制,只是要籍此說明,立法機關所立之法,也可能會有瑕疵甚至是錯誤,會損害公民的合法合理利益。因此,必須牢記及落實習近平主席關於「以良法促善治」,及「抓住提高立法品質這個關鍵」的諄諄教導。
點擊次數:  更新時間:2018-05-23 05:21:57
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