(作者:永逸)


 

有關設立「虛假社會預警罪」面面觀

  二零零四年三月修憲,將「嚴戒」改為「緊急狀態」,是針對前一年爆發「SARS」的狀態,感到「嚴戒」已不能涵蓋各種突發情況,而對國家憲法進行「補強」。實際上,「戒嚴」與「緊急狀態」有所區別。「戒嚴」是在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂,不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命財產安全的緊急狀態時,國家決定採取的一種非常措施。而「緊急狀態」則是指突發性的現實危機或者預期可能發生的危機,在較大空間範圍或者較長時間內威脅到公民生命、健康、財產安全,影響國家政權機關正常行使權力,必須採取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態。導致出現「緊急狀態」的因素主要包括嚴重自然災害、重大人為事故、突發公共衛生事件、社會動亂、恐怖事件等,因而與「戒嚴」的適用範圍是不同的。在國家憲法中確立「緊急狀態」制度,為依法及時有效應對和處置各種重大突發事件提供了憲法依據,對保護廣大人民群眾的生命財產安全,維護社會穩定和公共利益,具有十分重大的意義。
  這個情況,與習近平主席在中央國家安全委員會第一次會議上首次明確提出的「總體國家安全觀」,將傳統的國家安全威脅,擴大提升為非傳統國家安全威脅,其內容包括經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒非法移民、海盜、洗錢等行為,有著某些共通之處。而澳門特區今次修訂《民防綱要法》,也有著同樣的意義,也是根據形勢發展的實際情況,將以往的防範及反制「傳統的民防威脅」,擴大提升為防範及反制「非傳統民防威脅」。
  其實,這個觀點,早已有之。這就是筆者昨日引述那位文友,在直斥為方便「天鴿」救災,行政長官應當宣布進入「緊急狀態」的謬論的同時就指出,澳門需要立一個專門的救災法,包括救災的組織、計劃、預防、應變、復原等等,陳明在災難狀態的定義,也要對給予行政當局一些特別的權力進行規範,整合各部門以及民間的力量救災。也可以列明動用駐軍的時機、接受附近省、市、自治區、特別行政區以至國際支援的機制,一則消除市民對動用軍隊的疑慮,二則避免外援所產生的法律問題。
  走筆至此突發奇想,如果特區政府是在「天鴿」救災時提出制定《民防綱要法》,可能就不會對設立「虛假社會預警罪」有多少不同意見。就像筆者也曾評議過的那樣,倘是在通過「旋轉門」法案的同時,也提出「離補法案」,反對聲音就不會那麼大。盡管說,反對「離補法案」還有其他的各種原因,包括政府剛削減公務員退休金,「填補法案」就卻大幅增加政務官的離退補償金額等;但在人們已經淡忘了「旋轉門」之後才單獨提出「離補」,肯定將會是「床底下破柴——撞大板」。因此,今後特區政府在制定立法計劃時,應當注意「對立統一規律」,處理好法案的相輔相成、統一配套。
  實際上,就在「天鴿」蹂躪澳門時,確實是有不少謠言瘋傳,也造成惡劣後果。甚至造謠造到協助救災的駐澳解放軍的頭上,說是「趁機搶劫」,甚至「打死人」。當時可謂不管是建制派還是反對派,都對此造謠行為同聲譴責,口誅筆伐。因此,如果是當時推出「虛假社會預警罪」,因為是在「火頭」上,可能會舉手加上「舉腳」一致支持。
  當然,要在當時就推出包括設立「虛假社會預警罪」在內的《民防綱要法》,也不切合實際。因為從構思到草擬法案,需要時間。在未到一年的時間就能推出法案,以澳門的「效率」,尤其是對比輕軌和其他設施的「龜速」,已算是高效率的了。
  但到現在人們都已淡忘了「天鴿」期間的謠言的危害性之下,提出「虛假社會預警罪」,也就難免會「恢復常態」,條件反射地自然反彈了。
  從目前情況看,反對設立「虛假社會預警罪」的理由不少,惟梳理歸納起來,主要集中在兩個方面:一是擔心將會產生「寒蟬效應」,二是相關罪名在《刑法》中已有,無需疊床架屋。
  其實,「虛假社會預警罪」只是適用於發生突發重大危機條之時,而非在平時。警察總局局長馬耀權就曾澄清說,觸犯「虛假社會預警罪」的前提是本澳已進入緊急預防狀態,社會處於緊張狀態,有人刻意發放不正確信息。這個特定狀況,應當進一步「說清楚講明白」。實際上,在遭逢天災人禍時,不正確訊息甚至是謠言對催發公共危機事件的發酵,在中外許多突發事件中的實例是比比皆是。其實在我們也有深刻教訓,除了是「天鴿」風災時的謠言所造成的困擾之外,在歷史上,「一二三事件」最後演變成暴力行為,也與散播不準確消息有關。筆者曾經查閱過不少相關回憶錄和論文,都指向一個很重要的情節,就是當群眾到澳督府請願,與警察發生肢體衝突時,有人跑到新馬路高呼「警察開槍打死人」,結果群情洶湧激憤,衝擊市政廳,拉倒美士基打塑像,一發不可收拾。筆者並非否定「一二三事件」的起因、結果及性質,而是對「過程」中的這個重要細節有所反思。現時的反對派中有不少人對「一二三事件」尤其是將澳門造就成「半個解放區」,是持批判態度的,希望他們不要以「雙重標準」來對待突發事件中不實訊息可能會進一步惡化事件的問題。
  至於《刑法典》已有類似「虛假社會預警罪」的罪名,為何《民防綱要法》還需另行專設此罪名的問題,其實這是立法活動中的正常現象,是一般法與特別法的關係中常見的。實際上,在當年為《維護澳門安全法》立法時,就有一種意見,認為可以將基本法第二十三條的內容,融入《刑法典》中。但《維護國家安全法》是特別法,而特別法優於一般法,與上位法優於下位法,後法優於前法,及法不溯及既往等,是立法學上的重要原則,《中華人民共和國立法法》就有專門條文予以規範。因此,在《民防綱要法》中專門設立「虛假社會預警罪」,還是有必要的。
  就以我們從事的新聞行業來說,既然《刑法典》已有「誹謗罪」,但《出版法》仍需另行設立「濫用新聞自由罪」,其實就是同一回事。實際上,筆者已經收到檢察院的「起訴書」,立法會議員高天賜控訴筆者「加重誹謗罪」,就同時引用了《刑法典》和《出版法》的相關條文,「雙箭齊發」。
  雖然如此,《民防綱要法》還需進一步精雕細琢,盡量精準些,以免產生歧義。如馬耀權局長所說的「緊急預防狀態」,就值得商榷,因為它容易與「緊急狀態」相混淆。正如前述。「緊急狀態」並非隨便實施,不但程度上非常嚴重,而且程序上也極為高端,上到全國人大常委會和國家主席的層次。因而,最好是與「緊急狀態」脫鈎,改為澳門特區可以自行有權實施,程度上並不那麼強烈的「公共危機事件」或「突發事件」,甚至《民防綱要法》也可考慮改為《突發事件應對法》。
  就此而言,對「虛假社會預警罪」的設置,可以參考《中華人民共和國突發事件應對法》第五十四條的文字表述:「任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息」。當然,更應該參考第五十三條「履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府,應當按照有關規定統一、準確及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。」防止及杜絕小道消息甚至謠言的流傳。或許,這樣就將更慎重些。
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