(作者:永逸)


 

馮文莊法官這個「落敗票聲明」醍醐灌頂

  終審法院辦公室昨日發出新聞稿,報導近日中級法院再就三宗土地承批人針對行政長官宣告批地失效的決定提起的司法上訴案作出宣判。中級法院合議庭指出,在這三宗案件中,承批人在二十五年的批給期屆滿後仍未完成土地利用,相關土地的臨時批給未能轉為確定批給,根據新《土地法》的相關規定,行政長官必須宣告批給失效,故承批人是否存在過錯而未能完成土地利用的問題並不重要。這是行政當局依據強制性法律作出的一項被限定的行為,沒有自由裁量空間,因此不存在對善意原則、平等原則、公正原則、無私原則和保護信任原則的違反,同時亦不存在欠缺進行預先聽證和違反調查義務的問題。基於以上理由,合議庭裁定三宗司法上訴均敗訴,維持了行政長官這三項宣告批地失效的決定。
  筆者瀏覽了中級法院三個合議庭的判決書。盡管這三個合議庭都主要是以中文為母語的中國人法官所組成,但判決書卻是以葡文撰寫,因而不懂葡文的筆者看不懂。不過,有意思的是,在第四九九/二零一六號上訴案的葡文判決書的後面,卻附帶了該上訴案合議庭的法官之一的馮文莊,以中文撰寫,長達二十八頁的《落敗票聲明》,聲明自己在尊重合議庭多數意見的前提下,對該案的理據及判決部分皆持不同的觀點,因而作成該《本落敗票聲明》,提出自己對該案的判決見解。馮文莊法官還特地指出,關於該案所爭議的問題,雖然在同類個案中中級法院已有多宗裁判,但每宗個案是一個獨立的個案,每宗案件都有其獨特之處,法律的適用須因應每宗個案的具體事實及情節,同時結合適用的法律及法律體系本身的結構性原則,方能得出合理及公平的解決方案。
  馮文莊法官在該「聲明」中,引經據典,以大量的法律準繩和事實依據,論證自己對該案判決書的不同意見出。其精髓在於最後的第六部分「結論」。他提出了以下幾個質疑或見解,並指出該個案存在多處法律相悖之處:
  其一、對承批人於二零一零年六月十八日所提交之新的土地利用初研方案,如果行政當局認為在海拔高度上已同當時街綫圖所標示的規定不同,為何不立即否決有關方案﹖為何花多年的時間去審議,但又遲遲未完成有關審議工作?因為從二零一零年至二零一五年十二月(按:即該土地臨時批給期的屆滿時間)還有約五年的時間,才到二十五年的年限!如果說在過程中承批人有過錯,行政當局亦有過錯!這種處理手法亦不符合決定原則(見《行政程序法典》第十一條),亦違反善意原則(同法典第八條)。這明顯有違善意原則,因為令承批人產生了合理之期望,期待行政當局完成審議後會給予明確答案,但事實並非如此。
  其二、行政當局宣告失效的建議書篇大論地闡述是因為承批人有過錯而建議行政長官宣告該土地批給失效(土地委員會之意見書長達二十二版),我們認為二零零九年之前的事實已成為「既決案」,即已有確定性決定,不能隨意推翻,否則亦違反既決案原則,善意原則及合理期望原則,因為當年承批人提出申請(不論內容為何),當年有權限的行政當局已作出了批示,除非該批示為無效(但本個案裏並無這方面的證據),再加上按《民法典》第三百二十三條之規定,一方承認另一方權利時,亦阻止宣告權利失效。
  其三、行政當局的建議書整個篇幅(二十二版)以承批人有過錯為前提,行政當局無過錯,故建議將批給宣告失效,我們認同這種思維方式(須考慮過錯的問題),但不認同建議書的結論內容,因為承批人並非是唯一的過錯方,而行政當局亦有責任,如前文分析般,因為行政當局的過錯及拖延,例如無城市規劃,導致承批人未能開展土地的利用,而承擔責任方應為行政當局。
  其四、按上文分析及結論,《土地法》第四十七條的規定之批給期,我們認為是懲罰性除斥期,如因行政當局之過錯,無履行相關義務導致承批人無條件展開土地之利用,則可以延期,但決定權由行政當局掌握。本案就是一個典型的情況。
  其五、按照《民法典》第三百二十三條之規定,當行政當局作出任何體現其承認承批人有權利用土地時,行政當局會被阻止宣告土地利用權之失效。
  其六、續期及延期是兩個不同概念,法律不允許續期,並不表示不可延期,尤其是補償因行政當局因而拖長之時間。一如足球比賽,在不改變九十分鐘完場的前提下,如因各種原因導致浪費了時間(例如球員受傷、球迷入場搗亂),應作出時間上的補償。
  其七、行政當局在二零一零年開始審議承批人提交之利用計劃,但一直無「下文」,而在二零一六年就宣告土地失效,期間花了五年的時間去準備宣告失效之程序,這有違善意履行合同原則。當年應全力配合承批人利用土地,共同合作落實批給合同之目標,但行政當局並無如此作為。
  其八、立法者在《土地法》第一百零四條第五款內明確使用「過錯」這個概念,即要求行政當局必須考慮未能在指定期內利用土地的原因誰屬,如為行政當局,後者應承擔責任。
  馮文莊法官指出,為此,在尊重不同見解的前提下,在不妨礙對本案涉及之問題作更深入研究之情況下,按照卷宗所載之資料及證據,基於行政當局違反《行政程序法典》第十一條之決定原則及第八條之善意原則,應撤銷行政長官宣告土地批給失效之批示。至於如何處理續後之問題,乃行政管理之事宜,非司法管轄權之內容,應由行政當局按適用之法律處理。此為權力分立之體現。
  馮文莊法官這個《落敗票聲明》,是繼終審法院院長岑浩輝在二零一六年司法年度開幕禮上致詞時提到,上個司法年度行政訴訟案件增幅較大,原因可能是新《土地法》生效後,增加涉及政府宣告土地批給失效的案件,向中級法院提起中止行政行為效力案件大增。涉及社會敏感問題或巨大經濟利益的案件明顯增多,並出現「政治司法化」,法院在維護社會秩序的作用日漸增強。法院非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟成本高、時間長,不是解決所有糾紛的唯一途徑,在解決社會矛盾方面,行政、立法和司法機關各有本身的角色;及中級法院二零一六年十一月對「澳娛」土地案的判決書中,承認「澳娛」是沒有過錯的,其上訴理由成立,因此特區政府以「澳娛」未能履行合同義務為由,宣布批地失效存在事實前提錯誤和違反法律的瑕疵。但由於二十五年的臨時批租期已屆滿,中級法院必須根據新《土地法》的規定,「依法」宣告土地批給合同失效,是「贏了道理,輸了官司」之後,指出《土地法》中一些條文不盡完善的司法見解。
  而且,與岑浩輝及中級法院的見解不同的是,馮文莊除了是指出《土地法》中一些條文規範的瑕疵之外,更進一步指出,行政當局應為而不為,及未能以善意行政的原則,利用《土地法》中其實也存在的善意行政意涵的條文,避免傷害投資者的合法合理利益的事實。因此,他的這個「聲明」,是醍醐灌頂,黃鐘大呂,值得行政當局認真反思。
點擊次數:  更新時間:2018-07-14 05:10:17
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