(作者:永逸)


 

從行政主導政制和廉署報告看新《土地法》

  本欄昨日提到廉政公署曾經應行政長官崔世安主動指令廉政公署對十六幅不被宣告批給失效土地進行調查。俗語說,「溫故知新」,現在回頭重溫廉署的這份調查報告,並將其結論的部分的重要論點羅列出來,可能會為目前對是否修訂新《土地法》的爭論,作一重要註腳。
  實際上,廉署的調查報告,在宣布並未發現行政當局有關不宣告十六幅地批給失效的決定違反現行法律,但當中有三幅土地二十五年的臨時批給期間已屆滿,至今尚未被宣告批給失效,這會損害特區公共及財產利益,因此建議行政當局考慮按照《土地法》的規定,儘快宣告有關批給失效的同時,又指出按照《土地法》的規定,當土地逾期未完成利用且可歸責於承批人時,行政當局可採取兩種處理方式:一、對承批人科處罰款及延長土地利用期;二、宣告批給失效並收回土地。即是說,宣告批給失效並非是處理逾期未利用土地的唯一法定手段。此外,當基於行政部門自身的原因而導致承批人未能如期利用土地,即延誤利用土地「不完全歸責」於承批人時,行政當局也可以不啟動宣告批給失效的程序。對於在何種情況下適用宣告批給失效抑或科處罰款的處理方式,《土地法》並未作出明確規定,也未對「可歸責」的情況或程度列出具體標準,因此行政當局有權限根據部門的技術及法律分析,就逾期未完成利用的土地作出宣告或不宣告批給失效的決定。
  廉署的報告還指出,在妥善處理「閒置土地」問題上,現行的法律制度有不完善之處:首先是對於逾期未利用土地的「可歸責性」及處罰方式未有清晰的訂定,行政當局行使自由裁量權會受到質疑;其次是未規定行政當局批准延長土地利用期的決定及理據須透過適當的方式對外公佈,土地管理工作的透明度不夠;再次是因延誤利用土地所科處的罰款金額過低,難以起到阻嚇作用。
  廉署報告最後建議,行政當局須盡快宣告二十五年期限已經屆滿的批地失效,同時在具備條件時檢討有關處理「閒置土地」的法律制度,及時、完整、準確地向社會發放有關訊息,加強決策的透明度,強化公眾及輿論監督。工務部門須增強在土地管理工作上的積極性和主動性,以科學、有效的方式管理澳門特區最為珍貴的土地資源。
  顯然,廉政公署對社會上的主張修訂《土地法》和反對修訂《土地法》的矛盾衝突中,來了個「中間落墨」的折衷主義,力圖推動特區政府既能踐行「依法治澳」的法治原則,又能針對《土地法》中確實是存在的疏漏之處,進行靈活調適,在補強其規範內容的同時,依據《行政法》中所揭櫫的「善良行政主義」原則,做到法治與善治有機地相結合,在各種不同利益訴求中取得最大的公約數,妥善地化解目前有可能會嚴重影響澳門特區社會穩定,及外來投資者信心的問題,並將有可能會被「有心人」利用來引導向政治事件發展的苗頭消弭在萌芽階段。並為妥善解決今後可能會出現的類似問題,提出一個可供參考的模式。
  因此,廉政公署調查報告對行政部門提出了「在具備條件時檢討有關處理『閒置土地』的法律制度」的建議,此顯示《土地法》並非「神聖不可侵犯」,存在著可以修訂調整的空間,即使是對《土地法》的本文而言。但卻是使用了「檢討」一詞,而按《現代漢語詞典》對「檢討」一詞的詮釋,是:一、找出缺點和錯誤,並做自我批評;二、總結分析、研究。因而既可以是「郁動」《土地法》本文的條文內容,也可以由行政長官頒布行政法規方式,在不遺背《土地法》的立法原意及原文規範的情況下,補強廉政公署所指出的《土地法》的「不完善之處」。這對那些堅持形而上學機械論的思維定勢,反對修訂新《土地法》的人士來說,應能起到啟迪作用。 
  何況,人們經常說要全面準確落實《澳門基本法》,而《澳門基本法》為澳門特區設計的政制,是「行政主導」。因而從「行政主導」的政制出發,就更應賦予行政長官行政自由裁量權,而不是像新《土地法》那樣,為其剝奪行政長官的行政自由裁量權。
  甚麼是「行政主導」?在起草《澳門基本法》期間,筆者當時作為澳門基本法諮詢委員會的委員,及其下屬「政治體制專責諮詢小組」的成員,有機會向作為澳門基本法起草委員會委員的我國憲法學權威蕭蔚雲、王叔文、吳建璠等教授討教並交流。他們指出,澳門並非獨立政治實體,而是中國一個享受高度自治的地方行政區域,不搞政黨政治,也不存在「政黨輪替」這回事。因而將澳門特區的政治體制設計為「行政主導」。通常來講,「行政主導」主要是對立法的關係而言,是指行政權力較大,決策權最終掌握在行政首長的手中。
  實際上,「行政主導」原則,是指為了保持澳門特區的穩定和行政效率,行政機關與立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合,重在配合,以行政為主導。基本法從澳門特區的法律地位和實際情況出發,確立了以行政為主導的政治體制,其中最重要的就是行政長官在特區政權機構的設置和運作中處於主導地位。因此,澳門特區的行政主導體制,又可以稱之為「行政長官制」。這就是說,基本法所採用的政治體制並不是「三權分立」體制,而是行政長官的權力高於行政、立法、司法三機關之上的「行政主導」體制。這些規定就是為了確保行政長官不能成為立法機關的附庸,不能完全受制於立法機關,否則那就是「三權分立」或「議會主導」了。其三是行政會議的設置體現了行政長官的決策中心地位。
  而行政主導的其中重要一環,就是行政長官擁有行政自由裁量權。從廣義上說,行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和範圍內所享有的一定選擇餘地的處置權力,它是行政權力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現代行政的必然要求。概括地講,行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和範圍內,依據法定職權和法定條件,在各種可能採取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心,是一種真正的和實質的行政權力。實際上,作為極為嚴肅的刑事審判的法官,都可以依法擁有自由心證亦即行使自由裁量權,為何執行體現善良行政的行政法的行政長官,就不能擁有自由裁量權?
  剝奪行政長官的行政自由裁量權,這與香港特區的「泛民」議員,以「拉布」的方式,阻止行政長官發展經濟,造福特區居民,讓行政長官的政令出不了特區總部,後果是基本類似的。很不幸地,在制訂新《土地法》的過程中,有人以歐文龍「批地腐敗」為由,以「有罪推定」的思維定勢,作出此後歷屆特區政府都將會「官商勾結,利益輸送」的判斷,公開強調必須剝奪行政長官的行政自由裁量權,從而設定了逾期未發展利用的批給土地,不管承批商是否歸責,都必須收回的「一刀切」條文機制。
  新《土地法》「一刀切」條文所引發的惡果,目前已經超溢行政技術範疇,向著政治領域發展。這不單止是「有罪推定」地直接侮辱行政長官崔世安及以後歷任行政長官「官商勾結,利益輸送」,及損毀「行政主導」政治體制,甚至導致特區政府在土地領域的施政,也遭到如同「拉布」那樣的「狙擊」。澳門特區政府的公務員本來就先天不足,「細佬哥做大人嘅嘢」,效率有待提高,再加上受到形「左」實右的思維定勢和行為的挾持,就更是舉步維艱了。幸而澳門反對派的力量不強,否則,就將更難以凸顯「一國兩制,澳人治澳」的優越性。
點擊次數:  更新時間:2018-08-07 04:29:25
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