(作者:永逸)


 

內地法學專家對《土地法》真知灼見值得參考借鑒 

  日前澳門土地管理發展策略協會舉辦的「中國內地與澳門的土地法制--歸責責機制的完善」學術研討會,邀請內地著名法學專家中國人民大學法學院教授楊立新、中國政法大學民商經濟法學院社會法研究所所長、教授趙紅梅,與本澳業界尤其是法律界、建置業界,進行研討座談,並回答了若干專業問題。由於兩位法學專家都是我國物權法尤其是土地權利法制建設方面的權威,其中楊立新還出任過最高人民法院民事審判庭審判員、審判組長,及最高人民檢察院檢察委員會委員、民事行政檢察廳廳長、檢察員,處理或審理過有關土地糾紛的案件,並著有《侵權法論》、《合同法專論》、《大眾物權法》等著作,並擔任《物權法》、《侵權責任法原理與案例教程》、《民法案例分析教程》等教材的主編;而趙紅梅則還兼任中國土地學會法學分會副秘書長,並著有《中國土地權利的法制建設》,因而他們的主要觀點經報導後,尤其是本報昨日全版刊載其在該研討會上的發言全文後,引發對本澳新《土地法》中不盡完善條文,尤其是對逾期土地不論承批商是否歸責都實行「一刀切」收回的規範有不同意見的社會各界人士的高度關注,並贊同他們的建議,希望特區政府認真落實貫徹習近平主席在「十九大」報告中提出的「推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治……努力讓人民群衆在每一個司法案件中感受到公平正義」的治國理政方略,以實事求是的態度,行使《澳門基本法》賦予的權力,啟動對新《土地法》的修法程序,加入歸責原則,恢復行政長官在土地管理領域的行政自由裁量權,保護私有財產,維護澳門特區的投資環境,創造更健康和諧的營商氛圍,迎接澳門回歸祖國二十週年。
  兩位法學專家在學術研討會上,介紹了內地的土地法制,指出按照內地的相關法律規定,內地的土地閒置會區分種種閒置原因,倘閒置不屬承批人的原因,政府會採取延長發展期等措施,倘必須收地,甚至會補償收回土地的價格,內地相關制度值得澳門借鑑。趙紅梅就指出,內地的土地閒置會區分種種閒置原因,包括不可抗力,政府原因,以至第三方原因,如屬政府原因,還會再提出是因規劃調整、政府的審批流程長等;第三方原因則例如原住民還未搬走,令土地不是完全空置,上述原因都會排除承批人的責任。而對於土地閒置不屬承批人的原因,政府會採取措施,主要是與發展商簽署協議,內容可以是延長發展期,若果政府一定要收回土地,就會通過置換其他權利,甚至補償收回土地的價格。因此,內地相關制度值得澳門借鑑,區分閒置土地屬承批人原因抑或承批人以外的原因,並作出不同的處理,不應該不區分責任誰屬就劃一處理。她建議承批人應承擔與其過錯相應的責任就可以,不能讓承批人承擔不屬於他們的責任。其次,現有土地承批人是採用舊《土地法》獲批土地,新法頒布後,可以適用以後的個案,但不能破壞舊法原來規定,令承批人無所適從。
  澳門特區實行「一國兩制」,除了《中華人民共和國憲法》的基本原理、《澳門基本法》及收錄進《澳門基本法》附件三在澳門特區實施的十二個全國性法律之外,內地的法律,都不在澳門特區實施。因此,內地的土地法制只能是參考借鑑,澳門特區不用照抄照搬。但既然也正是實施「一國兩制」,實施的社會主義制度的內地的土地法制尚且如此寬鬆,最近習近平主席、李克強總理還對是否「國進民進」的爭論,一錘定音必須繼續保護民營企業;而澳門特區實行的是資本主義制度,《澳門基本法》也明確規定,「澳門特別行政區以法律保護私有財產權。」規定澳門特區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。對財產私有權的主體、內容、繼承和徵用時得到補償的權利都作了規定,並且指出徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價値,可自由兌換,不得無故遲延支付。還指出企業所有權和外來投資均受法律保護。具體在土地契約領域,還規定「澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。」確立了政府已批出的土地契約的一切權利。因此,內地土地法制中的有關規範,也就值得澳門特區政府借鑒參考。
  有人說,《澳門基本法》第七條規定,澳門的土地除已在回歸前已經依法確認的土地之外,屬於國家所有,因而即使是按照新《土地法》的規定,將未能在臨時批給期內完成利用的土地收回,就是屬於國家所有,因而不存在「侵犯私有財產權」的問題。
  表面上看,似是很有道理;但認真細究,卻發現其實這種觀點是似是而非。實際上,這些土地的所有權固然是屬於國家的,批出土地是澳門特區政府行使管理權,承批人獲得的是使用權。然而,並不等於投資商已經在土地上投下資金而產生的附加物,也是國家所有。比如,南灣湖包括C、D區在內的「玫瑰園」發展計劃,南灣發展有限公司投入了數以億元的巨資,在一片海灘上進行填海工作,隨後又進行市政工程,而形成今日的土地,並獲得政府履行合同批批給土地。這些生成土地的成本,亦即發展商已經投下的資金,就是私有財產;還有後來獲批給土地後,在地盤上進行的前期工程,包括打樁等,都是私有財產,並非天生就有。「海一居」所在的土地,也是如此,原是一片海灘,發展商耗費巨資進行填海工程,隨後又按照批地合約的規定,投下巨資進行市政工程。還有石排灣的土地,原來是山地,承批商獲批給後,也是耗費巨資,進行開山工程,才將原來的「生地」改造成為「熟地」。因此,政府要收回逾期土地,也只能是收回原來的一片海灘及山地,而不是連同承批商已經投下巨資進行填海工程或開山工程所獲得的「熟地」,這部分是屬於私有財產,不能混淆兩個不同的概念。何況,這幾幅土地之所以未能在規定的期限內完成利用,是全部或部分出於政府的原因以至是責任,包括未有制定規劃等,不能將自己的過失推卸在承批商的身上。
  實際上,行政法是善意法,而新《土地法》是屬於行政法的範疇,因而必須體現善意行政的原則,這與《刑法》不同。刑法審理的案件,因為是犯法,才設有「沒收財產」的附加刑;不歸責的土地承批人沒有過錯,收回土地就是「懲罰性」的決定。再加上連同已經投下的資金亦即私有財產也一併收回,就更是等於「掠奪」私有財產權了。外來投資者是抱著對「一國制兩」方針和《澳門基本法》的法律保障有信心,及對澳門特區政府的信任,才來澳門投資的。但他們在澳門投下的資金(造地成本),在自己不歸責的情況下,卻連同土地一起被一下子沒收了,這就有點像現時台灣的蔡英文政府對國民黨黨產「趕盡殺絕」那樣,這豈不嚇怕投資者?在樹立這樣惡劣的投資環境形象之下,還有人敢來澳門投資嗎?
  由於篇幅所限,關於兩位內地法學專家介紹的內地土地法制對不歸責「閒置土地」處理辦法的具體規定內容,明日再談。
點擊次數:  更新時間:2018-10-17 05:16:07
返回