(作者:永逸)


 

內地《閑置土地處置辦法》若干內容可以借鑑參考

  內地物權法法學專家及土地法學專家楊立新、趙紅梅日前在澳門土地管理發展策略協會舉辦的「中國內地與澳門的土地法制--歸責責機制的完善」學術研討會上,介紹了內地的土地法制,指出內地的相關法律規定,內地的土地閒置會區分種種閒置原因,倘閒置不屬承批人的原因,政府會採取延長發展期等措施,倘必須收地,甚至會補償收回土地的價格。
  內地法學專家所引用的內地法律,主要是《中華人民共和國城市房地產管理法》,及《閒置土地處置辦法》。其中,由全國人大常委會於二零零七年修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》,在第三章《房地產開發》第二十六條規定:「以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的,必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的,可以徵收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閒置費;滿二年未動工開發的,可以無償收回土地使用權;但是,因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。」
  此後一段的「但書」,就為妥善解決「不歸責逾期利用土地」的問題,提供了法律依據,而不是像澳門特區的新《土地法》那樣,採取「一刀切」地收回包括承批商不歸責,甚至應由政府歸責的逾期未利用土地的方式。
  根據此法律規定的精神及原則,作為其下位法,由中華人民共和國國土資源部於二零一二年制定頒布的《閑置土地處置辦法》(以下簡稱《辦法》),就有若干條文是妥善規範「不歸責閒置土地」的問題。這些條文對閒置土地的定義與處置方式,遠比澳門新《土地法》精細與具彈性,這是中國內地土地管理制度優於澳門特區的重要原因。
  實際上,《辦法》沒有要求發展商在土地使用限期內,百分之百地完全開發土地,當中第二條,僅以「已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地總面積不足三分之一」等寬鬆條文,來定義「閒置土地」。這種遠比澳門寬鬆的「閒置土地」理解,其一大作用,是「放水養魚」,向發展商提供更充裕的土地利用時間,使之能夠按市場需要,掌握最好的土地發展時機,得到更多經濟利潤,背後的政策思維,是「重商」的經濟發展思維定勢及政策,這是國家與民眾富強的重要起始點。
  《辦法》第八條,則詳細列明發展商不需負上延誤使用土地責任的各類情況,當中包括「因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發」﹑「因軍事管制、文物保護等無法動工開發」﹑「政府、政府有關部門的其他行為」或地震等自然災害等。相較之下,澳門特區的新《土地法》以至是特區至政府,卻完全無視這些複雜情況,一律以批租期二十五年屆滿為由﹑收回批租地。
  《辦法》第十二條對「閒置土地」的處置方式,也沒有如澳門特區般,以政府收地為唯一問題解決辦法。而是規定,一旦土地使用期限屆滿,政府會與發展商協商各種處置方式,這包括:「延長動工開發期限」﹑「調整土地用途、規劃條件」﹑「協議有償收回國有建設用地使用權」﹑「置換土地」。
  就此,國土資源部政策法規司司長王守智在接受《中華工商時報》專訪時指出,新修訂的《閒置土地處置辦法》區分了閒置土地處置方式,強化政府原因導致土地閒置的責任。對屬於政府、政府有關部門的行為造成的土地閒置作了明確的界定:因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人,致使項目不具備動工開發條件的;因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改,造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的;因國家出台相關政策,需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的;因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的;因軍事管制、文物保護等無法動工開發的;政府、政府有關部門的其他行為。此外,還有因自然災害等不可抗力導致土地閒置的。均可按照《辦法》第三章《處置和利用》的第十二條和第十三條的規定處置。
  而其第十二條明確規定,因由以上原因而造成土地閒置的,市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商,選擇下列方式處置:一、延長動工開發期限。簽訂補充協議,重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起,延長動工開發期限最長不得超過一年;
  二、調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續,並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃;
  三、由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件,國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起,臨時使用期限最長不得超過兩年;
  四﹑協議有償收回國有建設用地使用權;
  五﹑置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金,且因規劃依法修改造成閒置的,可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的,應當重新簽訂土地出讓合同,並在合同中註明為置換土地;
  六、市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。
  除前款第四項規定外,動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。
  而澳門特區新《土地法》第四十八條訂明,「臨時批給不可續期」,但在第一百零四條卻又指,「如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由,則應承批人的申請,行政長官可批准中止或延長土地利用的期間」。這就可衍生出如下三個問題:一、第一百零四條其實是否在為第四十八條與「不可歸責」問題相關的潛在漏洞,提供迥旋空間?二、第一百零四條的存在,其實是否說明,土地批租期時間長度其實可變﹑可多於二十五年?三、為何澳門行政長官一直不行使第一百零四條的權力?
  實際上,二零一零年澳門特區政府開始處理閒置土地時,將相關土地分成兩類,即「不可歸責土地」與「可歸責土地」。從這個二零一零年的政策框架出發,所有「閒置土地」,皆離不開三類狀況:一、土地閒置問題可完全歸責於政府;二、土地閒置問題可完全歸責於發展商;三、土地閒置問題可同時歸責於政府與發展商。
  按照基本法訂定的行政主導原則,在行政實務上,擁有在適當制約下的行政自由裁量權的行政長官,在處理第一與二種讀情況時,可以採取很簡單直接的方式,若屬情況「一」,給予發展商延長利用土地時間,合情合理;若屬情況「二」,政府收回批租地,是天經地義。如屬情況「三」,拆解辦法亦不難,當中關鍵在於政府與發展商之間,誰佔更多責任比重。——如果政府是土地閒置的主要問題根源,補償發展商失去的土地利用時間,屬科學施政;反之,如果發展商應承擔更多責任,那麼政府只需賠償部份金額,便可收回土地,另作發展。
點擊次數:  更新時間:2018-10-18 05:14:47
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