(作者:富權)


 

蔡英文的第一炮「國會改革」能否打響?

  第九屆「立法院」昨日開議及「立委」報到,並選舉產生正副院長。沒有懸念,民進黨黨團提名的蘇嘉全、蔡其昌分別獲得七十四票,當選正副院長。蔡英文即在臉書上勉訓:「改革、改革再改革」。可以說,這是蔡英文當選後,能夠直接或間接行使權力的首個重大動作。倘能達到預期目的,將有利於民進黨為爭取長期執政,在內政領域方面掃除某些障礙。
  蔡英文最終在蘇嘉全、柯建銘、陳明文三人中挑選了蘇嘉全,柔性逼退柯建銘,並讓陳明文知難而退,除了是「酬庸」於在她兩次參與「總統」大選,或是作其副手,或是為其作總操盤,立下汗馬功勞的蘇嘉全之外,也是要落實其「國會改革」的理念。實際上,柯建銘本來就是「國會改革」的對象,「立法院」內的許多亂象,都是由他而起,尤其是在「馬王政爭」中暴露出來種種弊端,可見他與王金平的「喬家大院」,不但是操控了立法過程中的「黑箱作業」,而且也把黑手伸到行政機關和司法機關去。因此,如果蔡英文放任柯建銘做「立法院長」,「國會改革」就將是一句空話。當然,蔡英文還是需要這個熟悉「立法院」運作及立法程序的「永遠的總召」,繼續出任民進黨黨團總召,讓他看好民進黨黨團並進而控制好立法的進度。
    「國會改革」,可以分為兩個層次。其一是針對「立法院」組織制度和「立委」選舉制度,其二是針對立法過程中的各種規矩程序。前者所牽涉的層面較大,包括是否將現在由「監察院」行使的監察權收歸「立法院」,「立委」選舉是否改採聯立制政黨比例代表制,「不分區立委」議席是否適當增加,政黨分配席次的得票率「門檻」是否下調等;其中一些內容倘是要啟動,就勢必要修改「憲法」,而台灣地區的「憲法」是屬於「剛性憲法」,「修憲」的「門檻」極高,並不容易,需要有全民和朝野政黨共識的凝聚,但從民進黨和國民黨兩大政黨處於嚴重對立的情況看,現在並不具備推動的條件。因此,蔡英文所要進行的「國會改革」,可能並不包括這些內容,而主要是針對後者,亦即立法過程中的各種規矩程序進行改革。
  其實,「國會改革」的口號最早是由朱立倫提出來的。他在成功實施「換柱工程」,並獲國民黨全代會提名為「總統」候選人後,為了為自己的參選「總統」尋求正當性及造勢,在國民黨中常會上宣示要推動「國會改革」,並以「議事效率化」、「協商透明化」與「議長中立化」為其方向。國民黨「立法院」黨團隨即提出相關法律的修正草案,內容包括「國會議長」中立、設置調查委員會與建立聽證制度、設置「國會」頻道、政黨協商納入直播、政黨協商期限由一個月縮短為十五天;並得經院會決議強制表決、建立國會警察權、「立委」須就公物毀損負賠償責任等。其中最後一點,顯然是衝著民進黨「立委」霸占主席台。和「太陽花學運」佔據「立法院」的行為而來。
  而幾乎成為「國會改革」標的物的時任「立法院長」王金平,似乎是感受到了「威脅」,因而也就「國會改革」的方向提出其個人看法,以作反制。其內容包括:聽證調查法制化、健全兩岸事務的「國會」監督、強化委員會的專業審查功能、提高議事透明度以及促進政策辯論和公民參與,目標是「落實全民國會」。他還率領十四位國民黨籍「立委」,公開承諾推動「公民參與、調查聽證、全民國會」三大改革目標。
  民進黨「立法院」黨團總召柯建銘,則提出了《國會改革黨團版草案》,內容分為「人民的國會」、「開放的國會」及「專業的國會」三大主軸,分別就《憲法》、法律及立法院內規,全面提出改革主張。在「憲法」方面,主張廢除「監察院」以落實「立法院」作為單一「國會」的地位;在「立法院」相關修法方面,主張建構「國會」的立法調查權與聽證權、「立法院」正副院長記名選舉與政治中立退出政黨活動、委員會單一召集委員制,以及落實議事透明化,將黨團協商公開轉播、記錄並刊登於《立法院公報》等。
  很顯然,柯建銘知道民眾對「立法院」運作最不滿的,就是黨團協商制度,尤其是他與王金平利用此制度進行「喬」法案等活動,因而就把一大堆屬於「修憲」層次,窒礙難行的內容堆砌起來,以模糊及轉移人們聚焦於自己身上的視線。
    實際上,現在最需要改革的,是黨團協商制度。其功能是當爭議性法案在「立法院」表決生效之前,需要經過執政黨和在野黨的「立法院」黨團進行協商,協商結論具有法定效力。在初期,黨團協商制度確是收到一定的成效,使得「立法院」議事效率大有改進,通過的議案大幅增加。但在朝野協商制度逐漸常態化後,只要議案稍有爭議就進入協商程序,導致大部分議案都要經過協商階段,決定議案走向的路徑模式也由「多數決」轉向「共識決」。由於缺乏外部監督以及存在法制缺陷,朝野協商產生一系列問題。卻因外部監督力量不足而日久頑生,朝野黨團開始關上協商會議室門窗,進行權力與權錢(廣義)交換,良法美意遭到破壞,已成為朝野政黨的「歷史共業」。
  首先,朝野協商過程不公開透明,成為「密室政治」。由於協商僅由「立法院」正副院長及各黨團負責人或党鞭參加,且協商過程不公開透明,往往淪為少數人的「黑箱作業」。其次,協商排斥專業意見。本來「立法院」議案都要先經過各專業委員會逐條、逐字縝密的公開審議與專業修訂,但提交朝野協商後,往往進行非專業性的隨意砍刪,導致法律的連續性出現問題,政治淩駕於專業。其三,協商制度設計抹殺多數民意。只有三名「立委」的黨團,與擁有幾十名「立委」的黨團平起平坐,抹殺了背後的主流民意基礎。已經協商好的法案,只要其中一個黨團的代表拒絕簽署,就過不了關,形成「少數劫持多數」的反民主怪象。其四,朝野協商現場未依法錄影、錄音或紀錄,致使「立法院」紀律委員會難以搜證,無法發揮作用。
  而黨團協商的主要操盤手,就是原「立法院長」王金平和民進黨黨團總召柯建銘,因而被稱為「喬家大院」。在民進黨在野時,這個制度讓執政黨國民黨吃盡了苦頭,雖然「立委」議席過半,但往往被制肘於只有幾席「立委」的黨團。
  因此可以說,在民進黨已經成為執政黨,並擁有「立法院」過半議席後,蔡英文提出「國會改革」,就是要防制國民黨黨團轉身扮演民進黨黨團曾經的角色,運用黨團協商的機制,發揮「少數劫持多數」的作用,使得執政黨的政令出不了「行政院」。也就是說,蔡英文的「國會改革」,名為公義,實是為自己挪火煮食。不過,倘能成功推動,仍是具有一定的積極意義的。

點擊次數:  更新時間:2016-02-02 05:06:40
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