(作者:富權)


 

民進黨團版本果然是「兩岸不協議條例」

  此前有人形容,由馬政府向第八屆「立法院」提請的「行政院版」《兩岸協議監督條列》,由於極力要躲避「立法院」對正在談判洽簽過程中的各類兩岸協議的監督,因而是「不監督條例」。而在經由第九屆「立委」選舉產生的「新民意」後,由民進黨黨團提交的《兩岸協議監督條例》,由於將會對兩岸各類協議的談判洽簽,從談判前到談判過程中,以至簽署協議後,都將予以極為嚴厲的監督,這就將會導致談判的進程相當艱難,極有可能難以達成兩岸雙方的最大公約數,從而根本不可能簽署協議,因而《兩岸協議監督條例》實質上將會成為「兩岸不協議條列」。
  昨日民進黨黨團公佈的《兩岸協議監督條例》法案文本,果然如此。雖然該法案的標題已經棄用了凸顯「兩國論」或「一邊一國論」的辭藻,改用了正經八百的《兩岸協議監督條例草案》,並在內文中有「本條例未規定者,適用《台灣地區與大陸地區人民關係條例》及相關法規的規定」的內容,符合「憲法」對兩岸之間關係的定位,但由於該法案有兩大特點:一是從談判計畫、協議草案至協議文本等前、中、後三階段,均需向「立法院」報告、審議並備詢,及聽取各界意見。二是明定前中後三階段的監督流程,「談判前階段」須舉辦公聽會等方式與利害關係人溝通,擬定談判計畫,向「立法院」報告並備詢;「國安審查機制」會持續到談判中階段,若有明顯危害「國家安全」之虞,應停止談判。「談判中階段」須就「初步共識」向「立法院」相關委員會提出報告並備詢,即「行政院」向「立法院」提協議草案,「立法院」同意後進行協議簽署,或是依「立法院」決議修正意見繼續談判;協議草案的審查,應於九十日內完成,逾期未完成,應由院會議決,逐條審議、逐條表決;在上述程序完成後,兩岸兩會才能進行高層會談並簽署協議。「談判後階段」是「行政院」函送協議文本至「立法院」,「立院」於期限內完成審議或備查;審議採逐條審議、全案表決,但得對部分條文得以決議附加施行之配套措施或開始施行日期,或「立法院」備查。因而十分的嚴苛,就連民進黨黨團總召柯建銘及幹事長陳亭妃都承認,黨版條文在談判前、中、後三階段都進入「國會」監督及公民參與機制,嚴格程度,舉世少有,是從頭嚴到尾,壓根兒就不存在於談判對手討價還價的餘地,必會遭到對手的反制,從而無法達成共識,也就將難以簽署協議。因此,該法案確實是貨真價實、不折不扣的「兩岸不協議條例」。
  本來,兩岸談判時屬於行政團隊的職能和權力,而且規範其程序的法律文本的技術性甚強,並非作為民意代表的「立委」所能勝任,因而《兩岸監督條例》的草案文本應是由「行政院」授權陸委會擬制後,再以「行政院」的名義提請「立法院」。實際上,在第八屆「立法院」,雖然也有民進黨或台聯黨的「立委」連署提案或以黨團名義提案,但內政委員會審查的,主要還是由「行政院」提請的法案。
  因此,民進黨經過「總統」大選和「立委」選舉,達到「完全執政」的目標後,也應相對地是由新政府的「行政院」向「立法院」提請《兩岸協議監督條列》的草案文本。何況,根據國會換屆後此前未完成之法案作廢的原則,尤其是按照「政黨輪替」的道理,當然是不能再用此前由馬政府「行政院」提請的法案文本,而必須由新政府的「立法院」再次提請法案。而現在的做法卻是,由民進黨黨團提交法案,這就將「黨版」貶低至與「時代力量」黨團,或個別民進黨「立委」提交的含有「兩國論」意涵的法案同等的地位,徒惹猜議。
  原先,還有人從與人為善的角度,認為蔡英文不願等到「五二零」宣誓就職,「新政府」內閣也已就位才擬制及提請法案,而是由已經成立的新一屆「立法院」的民進黨黨團擬制及提請法案,是為了體現向對岸表達能夠盡快延續進行兩岸談判的誠意,而且也是壓制個別民進黨「立委」暴衝地提交「兩國論法案」授權邱太三整合各個法案,並搶在「五二零」之前提交。但昨日柯建銘的談話內容,即「國會」有監督權、修改權,行政部門負責談判,因而《兩岸協議監督條例》應是體現以「立法院」為主的監督權的法案,故而未來「新政府」的行政部門不會另提版本,屆時將交由民進黨內政委員會召委主審,預計四月底後就能開始排案實質審查。等於是剝奪了「行政院」的提請法案權和陸委會的擬制法案職能。
  然而,「立法院」即使是台灣地區的最高立法機關,也是台灣地區的最高民意機關,但在一百二十三名「立委」中,有七十九名是由選民直選產生,這就存在著全球的通病,那些民意代表除少數專業人士外,太多是政客、鄉紳,並不懂立法專業和行政專業、全靠討好選民情緒當選及支持自己的行動。因而像《兩岸協議監督條例》這樣高專業標準的法案,不是由「行政院」交由專業的陸委會擬制,而是由黨團來擬制,也就注定是一個政治性的法案,而不是一個專業性的法案。
  實際上,談判是一個專業性極高的行為,來不得受到民粹的影響。因而國民黨系統十分重視談判的專業技巧,尤其是鑽研其主要談判對手的談判技巧。由此,據說關中和邵玉銘在美國留學的博士論文,就是研究中共在國共談判的策略和技巧,其中關中是前半期亦即抗日戰爭爆發前後,國共合作抗日的系列談判,而邵玉銘研究的則是抗日戰爭勝利後的重慶談判。而海基會成立後,秘書長邱進 益在前往北京的飛機上,也在閱讀《周恩來的談判藝術》一書,惡補談判專業知識,了解中共的談判策略和藝術技巧,以作應對。
  而現在由民進黨黨團擬制的法案,雖然有曾任陸委會副主委的邱太三把關,但他擋掉的只是「兩國論」的意涵,而對兩岸談判及協議文本的監督規範,卻是以「反黑箱作業」為由,將己方的談判策略及對協議文本的內容,全部公諸於世,這就違背國際慣例了。蔡英文作為台灣當局加入「WTO」及系列國際貿易雙邊談判的顧問,是應當知道此國際慣例的,那就是政府高度授權,避免對方探知己方的談判路線及策略,因而嚴格保密。即使協議的大方向要徵求民意,向立法機關報告並舉行公聽會,聆聽與談判事務相關的各業界意見,也不涉及具體內容。而行政這樣的處理方式,不但是給談判團隊綁手綁腳,以至失去在談判過程中見機行事,靈活調整策略的機會,更重要的是,將自己的談判底線全暴露出來,對方就可守株待兔,擬定「向高要價」的策略,並根據政治鬥爭的需要,牢牢掌握主動地位,可能談判進程就將會十分艱難,甚至是遭到對方關閉談判大門。因此,說它是「不協議條例」,並不為過。即使邱太三多專業,也無可奈何。
  值得注意的是,時間上很湊巧,昨日黨團公佈法案之時,正是習近平與奧巴馬會談,習近平重申「九二共識」,奧巴馬再次強調「一個中國」之際。而民進黨黨團卻拋出了這麼一個對發展兩岸關係這麼不友善的法案,只能是引發北京對於我更多的不信任,使得蔡英文的「維持現狀」完全破功。

點擊次數:  更新時間:2016-04-02 04:57:36
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