澳門博彩批給制度的反思與前瞻 王長斌

　　批給制度是澳門博彩准入制度的主要組成部分之一。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第7條第1款規定：「澳門特別行政區保有幸運博彩之經營權，僅可由在特區成立並獲得批給之股份有限公司從事，而有關批給系按照本法律規定以行政合同為之。」澳門特區政府根據該法以及相關行政法規規定的批給制度，決定幸運博彩經營權（俗稱「賭牌」）的數量與期限。從2001年到現在，六間公司獲准在澳門經營幸運博彩，其中三間由澳門特區政府直接批給，另外三間由承批公司轉批給。按照政府與博彩公司簽訂的合同，批給將分別在2020年和2022年到期。批給到期後，按照法律規定，澳門特區政府將展開新一輪的幸運博彩經營權批給程式。

　　時至今日，澳門博彩批給制度已經運轉超過15年，且距展開新一輪批給程式只有短短數年，因此，對博彩批給制度進行檢討與反思，正當其時。批給制度是否符合澳門博彩業的發展要求9與多數國家實行的准照制度相比，其優缺點表現在哪里？在批給到期後，澳門是否還要繼續實行這一制度？如果繼續實行，需要哪些改進？本文以下將分四部分探討這些問題。第一部分概述及分析博彩批給制度的歷史淵源、性質及特點，第二部分集中討論澳門博彩批給制度存在的問題，第三部分探討變批給制為准照制的必要性與可行性，第四部分探討在保留目前實施的批給制度核心的前提下，如何改進這一制度。

　　一、澳門博彩批給制度的歷史淵源、性質與特點

　　（一）澳門博彩批給制度的歷史淵源與性質

　　批給是在澳門廣泛使用的經濟制度，尤其應用於公用事業中。在澳門，舉凡供水、供電、電訊服務、公共交通服務、公共泊車服務，甚至鮮活商品批發、屠宰場等，都使用批給制度。所謂批給，就是政府將特定事業的特別經營權限授予其指定的公司。按照澳門政府的法律規定或者習慣做法，政府就批給事項與承批公司簽訂性質屬於行政合同的批給合同。通常，承批公司以自己的費用承擔被批給事業的基礎建設，基礎建設完成後，承批公司在一定期間內對該事業取得經營管理權，並按合同規定收取報酬或賺取利潤，經營期滿後將有關設施交還給政府。批給的實質是專營。在澳門實行批給制度的事業中，只有兩種情況，一種是獨佔經營，另一種是寡占經營。

　　澳門博彩業的專營制度可追溯到1930年，當時以霍芝庭為首的「豪興公司」歷史性地初次投得全部博彩遊戲的專營權。此後雖經歷了1961年的專營權易手，但博彩業的壟斷專營制度到澳門回歸之前一直延續下來。1999年澳門回歸祖國後，特區政府決定在博彩業引入競爭。2001年《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）將批給數量限制為最多三個。該法雖然打破了博彩業獨家經營的局面，但並未對博彩批給制度進行根本性的變革，只是將獨佔變成寡占而已。

　　澳門博彩實行批給制度，實際上是把博彩經營權作為公共財產看待。在澳門的法律理念中，只有政府才有博彩經營權，政府之外的其他人沒有經營博彩的權利，任何有意經營博彩的人必須經過政府的批給。換言之，博彩公司只是澳門特區政府的委託經營者。但是，這並非全世界普遍接受的法律理念。其他法域多數不強調博彩經營權是公共財產從而為政府所擁有，而是仍然把它看成是一種國民權利，只是不能為所有人享有的普遍權利。例如，美國內華達州宣稱，博彩經營權是一個可以撤銷的特權（a revocable privilege），博彩經營權的被許可人並不因此獲得任何同有的權利（any vested right）。

　　（二）澳門博彩批給制度的特點

　　與世界其他主要博彩區的准入制度相比，澳門的博彩批給制度，具有三個突出的特點：

　　1.限制賭牌數量，但不限制賭場數量

　　澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第7條第2款明確規定：「經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個。」也就是說，在澳門經營幸運博彩的公司最多不能超過三個。但每個公司可以經營多少賭場，則沒有限制。事實上，截至2016年底，澳門共有幸運博彩娛樂場（即賭場）38間。

　　美國的內華達州——著名賭城拉斯維加斯的所在州，對於博彩實行准照制。准照制與澳門的博彩批給制既有相同也有不同之處。相同之處是，經營博彩不是自由的，任何博彩經營必須獲得政府的執照或稱許可。不同之處是，內華達州不限制博彩牌照的數量。由於不限制牌照數量，所以內華達州並不通過競投或其他方式選擇博彩經營者。任何人只要符合法律要求的資格，通過政府的審查，就可在該州經營博彩。目前內華達州博彩牌照的數量為2900個，其中450個屬於非限制性牌照。美國另外一個博彩重鎮大西洋城所在的新澤西州也不限制博彩牌照的數量，但因為該州將賭場限制在特定的區域和具有一定數量客房的酒店內，所以大西洋城實際上擁有的賭場數量從來沒有超過12間。2008年金融危機以來，其賭場數量下降為8間。

　　新加坡的制度介乎中國澳門與美國之間。由於新加坡並不把博彩作為主要的產業，而只是作為其經濟的補充，所以它通過限制賭場數控制博彩業規模。但是，與中國澳門把賭牌數貸限制為三個的做法不同，新加坡保留了一定的靈活性。新加坡《賭場控制法》（Casino Control Act）第41條規定，在第二個賭場位址確定之日起10年內，政府將確保賭牌數量不超過兩個，且每一個賭牌只能適用於一個賭場。也就是說，為了給投資者信心，新加坡政府保證10年內只有兩個賭場，但10年之後是否增加賭牌，政府可以靈活掌握。

　　2.批給有明確的時間限制

　　澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第13條規定：「經營娛樂場幸運博彩之批給期間應在批給合同內訂定且不得多於20年。」事實上，承批公司「澳博」的批給期限為18年，自2002年4月1日起至2020年3月31日止，由「澳博」轉批給的「美高梅」，亦同日到期。承批公司「永利」和「銀河」的批給期限為20年，自2002年6月27日起至2022年6月26日止，由兩個公司分別轉批給的「新濠博亞」和「威尼斯人」亦於同日到期。根據上述法律第13條第2款的規定，如果批給期限不足20年，則政府可隨時（但最遲在批給期限屆滿前6個月），批准一次或分多次將批給延長，但延長期間總數不得超過20年。在20年批給期限屆滿之後，仍可由行政長官批示，一次或分多次延長批給期限，但總數不得超過5年。所以，澳門博彩批給期限的最長時間為25年。娛樂場經營批給期間屆滿後，需要重新競投選擇新的承批公司。

　　世界上絕大多數國家和地區對發出的賭牌並無固定的時間限制，或者雖然有限制，但規定可以續期（renewal of license）。換言之，一般而言，除非出現法定的停業或撤銷執照的事由，博彩公司可一直經營下去，不存在合同到期後重新競投賭牌的問題。多數地方的執照續期制度，是作為一種監管方式，較少真正涉及撤銷執照的問題。例如，內華達州法律規定，所有州博彩營業執照（state gaming license）均需在每年的1月1日中請續期，但真正因為續期而被撤銷執照的怙況比較少。

　　3.批給以行政合同為之

　　批給合同的性質厲于行政合同。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第7條第1款規定：「……有關批給系按照本法律規定以行政合同為之。」之所以強調「行政合同」，是為了凸顯行政合同與一般民事合同的不同。在一般民事合同之下，當事人雙方地位平等，而在行政合同之下，當事人雙方地位並不平等，政府作為簽約的一方，具有主導權，亦即政府享有單方變更給付內容、指揮合同履行、單方解除合同、監察合同履行和科處處罰的權力。另一方面，行政合同的立約前程式比較複雜，需要通過公開競投（也稱簡單競投）、限制性競投或直接磋商，選擇簽約人。如果凡符合法律所定的一般要件的所有實體，均獲接納參與競投，就是簡單競投。如果行政當局事先定出參與競投的特別條件，參與競投的公司需要經過預先甄選，或者獲行政肖局邀請才可參加，就是限制性競投。直接磋商是指行政約局與有關私人機構直接商談。但是，即便是直接磋商，也要先向最少三個實體查詢。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）規定，「娛樂場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投」，「競投可採用簡單競投或預先評定資格的限制競投方式」。因此，澳門博彩批給合同立約前程式不包括直接磋商。澳門2001—2002年幸運博彩經營權實際上採用了簡單競投的方式，政府沒有預先評定資格，所有符合法律規定一般要件的公司均可參與競投。

　　在其他國家和地區，行政合同多應用於諸如自來水、公共交通等公營事業，也應用於教育、科研、資源開發等方面。這些一般是政府經營或提供服務的領域，具有公益性質。政府之所以將其委託給私人公司經營，往往出於兩種情況。第一種是政府直接經營往往效率比較低，第二種是政府沒有足夠的財力經營。政府將其委託給私營機構的時候，一般會簽訂合同，具體規定私營機構的經營目標和各項權利義務。私營機構之所以願意接受，是因為政府可以通過設定價格、利潤補貼或保證私營機構的壟斷地位等手段獲得穩定的或可預期的利潤。換言之，行政合同比較吸引私營機構的地方，是它們比較容易控制經營風險。

　　但在其他國家和地區，政府通常不以行政合同的形式授予博彩經營權。政府通常對博彩業的經營進行不同程度的管制，其形式主要是法律和規章（regulation），法律主要規定原則性的以及不太容易發生變化的問題，而規章主要規定細節性的問題。

　　二、澳門博彩批給制度存在的問題

　　如前所述，澳門特區政府在賭權開放後實質上仍然沿用專營批給制度的管理方式。這在當時（2001年前後），可能有相當程度的合理性。從1930年「豪興公司」獲得博彩專營權到澳門回歸祖國之前，澳門已經實行了近70年的博彩專營制度。政府決定開放賭權，首要任務是確保成功。如果把原有制度貿然推翻，實行一套全新的管理制度，能否獲得成功，政府並無把握。所以，維持過去的制度有利於保持穩定和賭權開放的成功。但是，在該制度已運行十多年、澳門開放賭權已經獲得成功之後，博彩批給制度的弊端就逐漸顯露出來。

　　首先，澳門博彩批給制度缺乏靈活性及應變能力。這一弊端在博彩領域引進競爭伊始就顯現出來了。2002年2月，「澳博」「銀河」及「永利」分別獲得澳門的幸運博彩經營權。其中「銀河」是由香港投資者與美國內華達著名的博彩經營公司「威尼斯人集團」結合而成。獲得幸運博彩經營權後，雙方很快在經營理念上顯示出相當大的分歧，以至於無法繼續合作下去。澳門特區政府因此左右為難。當初「銀河」之所以獲得博彩經營權，相當程度上是因為其合作夥伴「威尼斯人」在經營博彩業和旅遊會展業方面具有卓越的經驗與實力，如果「威尼斯人」退出，該批給的意義將大大降低。因此，特區政府批准「威尼斯人」以「轉批給」的方式與「銀河」分開，獨立經營。其後，特區政府亦允許「澳博」及「永利」先後與「美高梅」及「新濠博亞」簽訂了轉批給合同。

　　轉批給引起不小的法律爭議，原因在於澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）對於博彩轉批給未作規定。而且，就一般法律理念而言，一方面，既然博彩經營權屬於政府，則博彩公司不應當把博彩經營權轉批給其他公司，否則政府宣稱擁有博彩經營權就失去意義，另一方面，批給需要經過公開競投的程式，轉批給顯然存在違反正當程式之嫌。

　　如果不採用轉批給形式，政府應當如何增加批給數量？首先，澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）已經明確規定了幸運博彩經營權批給不超過三個，所以，政府必須修訂法律，改變這一規定。其次，必須按照法律規定組成幸運博彩經營權的競投委員會，按照程式招標、投標及評標，最後選出承批公司。這一程式是耗日費時的，政府無法在短期內選出承批公司。2001年啟動的招標投標程式，從11月初正式展開程式開始，到2002年6月底才完成承批公司的簽約工作，歷時8個月之久。可見，循正常的法律途徑增加批給數量並不方便。

　　其次，未獲得博彩經營權的公司，可以通過各種合作手段，繞過政府關於博彩經營權批給數目的限制，從而事實上獲得澳門的博彩經營權。從一定意義上講，澳門的「衛星賭場」以及第三方貴賓廳都是曲線進人澳門博彩市場的途徑。

　　「衛星賭場」是指第三方投資人與博彩經營承批公司合作開設的賭場。通過「衛星賭場」，博彩公司實際上是將自己的博彩經營權租借給第三人，所以，其存在顯然與博彩經營權由政府批給的法律理念及規定相衝突。再者，政府難以對「衛星賭場」實施有效的監管。澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）規定，持有承批公司5%或5%以上公司資本的股東、董事及主要雇員必須接受資格審查，而對「衛星賭場」的投資人及相關人員則無此規定，這對於澳門博彩市場應有誠信構成了挑戰。到2017年底，澳門共有40間賭場，其中至少19間屬於「衛星賭場」。

　　開設第三方貴賓廳（澳門稱為「私人貴賓廳」）也是曲線進入澳門博彩市場的途徑之一。第三方貴賓廳在澳門博彩市場具有舉足輕重的地位。澳門博彩收人的一半以上，有些年份達到70%以上，是由第三方貴賓廳帶來的。從法律角度而言，第三方貴賓廳在澳門被視為博彩仲介人。但是，在實踐中，第三方貴賓廳並不是單純的博彩仲介，而是在一定程度上變成了賭場的經營者。澳門的第三方貴賓廳基本上可以分為兩大類：一類是「成數廳」，是指貴賓廳的經營者與博彩公司利潤分成；另一類是「傭金廳」，是指貴賓廳的盈利方式主要是從博彩公司提取傭金。就「成數廳」而言，貴賓廳經營者無疑通過此種方式獲得了部分的博彩經營權。即便是「傭金廳」，其經營者也有經營風險，如果完不成合同規定的數額，經營者必須支付違約金，這顯然超出了博彩仲介的功能。純粹的博彩仲介人是為娛樂場帶來顧客，並從娛樂場獲取傭金，基本不存在經營風險。因此，第三方貴賓廳實際上變成了獲得博彩經營權的一種形式。澳門博彩市場上之所以貴賓廳眾多，一定程度上是限制幸運博彩經營權批給數目的結果。有些投資者本來有實力投資賭場，但因為經營權批給數目的限制，不得不轉而開設貴賓廳，從而曲線獲得澳門博彩的經營權。

　　對第三方貴賓廳的監管，已構成澳門博彩監管的難點之一。第一，按照澳門法律的規定，貴賓廳內有兩類人是受到政府監管的：一是貴賓廳的承包人或經營者（澳門俗稱「廳主」，法律上稱為「博彩仲介人」），他們需要獲得政府頒發的執照；二是沓碼仔（法律上稱為「博彩仲介人的合作人」），其名單及無犯罪記錄應當向政府報告。貴賓廳裏面活動的其他人，如合作投資人、獲轉承包人，不在政府的監管範圍。換言之，對這些人的背景，政府瞭解甚少。事實上，許多沓碼仔的名單可能也沒有向政府報告。第二，貴賓廳的經營需要大量資金作後盾，因此，絕大多數貴賓廳在實踐中有吸儲現象。這一方而可能危及正常的金融秩序，另一方面，可能為非法資金進入博彩業提供了管道。第三，貴賓廳中的「賭底面」現象據稱比較普遍，也就是說，賭客表面上在貴賓廳參與合法博彩活動，暗地裏還利用該博彩活動的結果與週邊莊家對賭。這些活動都是在暗地裏進行，難以被揭露。

　　最後，批給制度不利於重新批給時期博彩市場的平穩過渡。一方面，在接近批給期限到期的時候，由於對能否重新獲得博彩經營批給存在不確定的預期，所以博彩公司有可能減少投人，或不增加正常情況下應當增加的投人。另一方面，在重新批給賭牌的過程中，如果現有公司因為沒有獲得批給而必須退出澳門博彩市場，則勢必造成一定程度的市場動盪，甚至引發工人失業等社會問題。

　　三、一種改革思路：能否變批給制為准照制？

　　現行博彩批給制度已經顯現出不少弊端，面對這些弊端，一種思路是放棄批給制，實行淮照制。在准照制下，政府仍對博彩業發揮重要的控制作用，但主要方式是對相關公司和人員進行資格審查並頒發執照，而不再是限制賭牌數量和批給期限，也不再使用競投方式確定承批公司。

　　（一）准照制的優勢

　　1.有利於澳門博彩市場始終保持競爭性

　　由於不限制博彩公司及賭場數量，所以，在這一體制下，可能不斷會有新的公司進人市場，為顧客提供有新鮮感的博彩服務。對於已經在澳門博彩市場經營的公司而言，由於時刻面臨被淘汰的壓力，所以也必須想方設法改進服務，吸引顧客。

　　2.具有較大的靈活性

　　現行批給制度的最大缺點是僵硬、缺乏靈活性。市場瞬息萬變，而現行批給制度無法適應不斷變化的市場需求。而准照制由於不限制批給數目，所以可以克服這一弱點。在這一制度下，只要市場允許以及獲得政府許可，博彩公司即可進入澳門博彩市場。

　　3.可以一舉解決轉批給和「衛星賭場」問題

　　由於批給制度限制幸運博彩經營權批給數量，才產生轉批給和「衛星賭場」現象。如前所述，轉批給和「衛星賭場」缺少法律依據，實際上侵犯了政府的幸運博彩經營批給權。如果對幸運博彩經營權批給不設數量限制，則任何博彩公司只要符合條件，即可向政府中請幸運博彩經營牌照，不必求助於其他公司，所以既沒有必要使用轉批給的方式，也沒有必要開設「衛星賭場」。

　　4.有助於解決貴賓廳博彩產生的問題

　　如前所述，貴賓廳博彩之所以在澳門博彩中佔有很大的比重，一定程度上是批給制度造成的。有些貴賓廳本來有實力開設自己的賭場，卻因為經營權批給數目限制，不得不經營貴賓廳。貴賓廳比重高，其實對澳門博彩不利。第一，對澳門經濟多元化不利。賭場為了吸引顧客，必須開展非博彩業務，而貴賓廳的重點是博彩，較少投資非博彩業務。第二，貴賓廳經營成本較低，對澳門的忠誠度不及賭場。賭場需要巨大的資本投人，進人澳門市場後不易撤出，而貴賓廳撤出澳門市場則比較方便。第三，貴賓廳難以監管。過去十幾年的經驗看，貴賓廳內不規範操作所在多有，像「賭底面」、非法集資等現象難以監管。第四，貴賓廳的過度借貸是造成近年來澳門博彩泡沫及泡沫破裂的重要原因。基於此，澳門可以考慮放開賭牌數量，讓有實力的投資者經營自己的賭場，同時採取措施限制甚至禁止第三人開辦貴賓廳。對批給數目不設限制，才能使這一策略成為可能。

　　5.有利於澳門經濟實現適度多元化

　　目前，東亞、東北亞、東南亞等地區正在建設更多更豪華的賭場，它們對澳門博彩業正日益構成威脅。面對激烈的競爭，澳門必須實現從賭城到旅遊休閒娛樂中心的轉型，否則長遠而言，難以保持目前的繁榮。而這種轉型，雖然與政府的政策相關，但更主要的是企業家的創新精神。企業家必須不斷拿出新穎的產品或服務進行試驗，在眾多的試驗及失敗中，實現昇華與創新。這個過程需要一個開放的市場體系。市場越開放，競爭越激烈，企業的危機感就越強，創新的動力就越大。而市場越封閉，企業缺乏危機感，創新的動力就較低。

　　具有激烈競爭性的博彩業其實是經濟多元化的強有力推手。眾所周知，博彩服務具有同質性。也就是說，博彩的各種玩法大同小異，在一個娛樂場玩與在另一個娛樂場玩，就所玩的遊戲本身而言，沒有本質區別。所以，博彩經營者很難像經營其他行業那樣，通過獨特的博彩產品吸引顧客，他們必須另闢蹊徑，發展博彩服務之外的其他產品或服務，增強自己對顧客的吸引力。博彩產品具有同質性這一特殊性質，決定了博彩企業在存在競爭的狀態下，必然走經濟多元化之路。澳門博彩業自身的發展充分說明這一道理。賭權開放之前，澳門的娛樂場就是單一的娛樂場，幾乎沒有非博彩的元素。賭權開放之後，博彩市場開始有競爭了，博彩公司也開始大建豪華酒店、購物中心、會展廳以及各種表演場所。這其中自然有政府要求的因素，但主要是競爭使然。所以，博彩政策應當始終著眼於推動競爭，而不是壓制競爭。只有開放博彩市場才能最大程度地促進競爭。

　　6.有利於政府解決重新競投帶來的難題

　　在現行批給制度下，現有的澳門博彩公司必須參加重新競投，才能在澳門繼續經營博彩。這實際上給政府造成了很大的難題。如果經過重新競投，有公司被淘汰，則可能造成一定時期內經濟、社會的混亂與分歧；如果全部保留現有公司，則這些公司參加重新競投意義不大，且可能引來假競投、黑箱操作的批評。而採用准照制，現有博彩公司只要有意願並滿足法律規定的條件，就可繼續經營，這就避免了政府的難題。

　　（二）關於淮照制的兩個質疑

　　1.准照制不等於無限制發展博彩業

　　有些人可能會對準照制存在疑問：不限制賭牌數量，是否起到無限制放任、鼓勵博彩發展的效果？實際上，這種擔憂不太可能形成現實。第一，澳門博彩公司數量的增長受市場需求的限制。任何投資者在投資之前，都會對澳門博彩市場的現狀與未來進行衡量，如果預期不能賺錢，他們不會盲目一窩蜂投資。第二，澳門博彩市場的增長受土地資源的限制。澳門是個小地方，市場容量有限，尚未使用的供興建新賭場的土地並不多。如果拆掉舊建築興建新賭場，又受城市規劃的限制。第三，即使不限制批給數目，政府仍然能對新賭場的開設具有重要的控制作用。政府可以發揮調控作用，優先引入資金雄厚、經驗豐富的博彩公司。第四，不限制批給數目而帶來的博彩公司數景的增長，很可能只是數字上或心理上的。在現行批給制度下，雖然只有六個賭牌，但博彩經營者的實際數量遠遠超出這個數字，到2017年底，澳門已經存在40間賭場（還有幾間陸續在未來幾年內建成開業），其中有19個衛星賭場，還有100多個貴賓廳。許多經營者處於較隱性的狀態。如果不限制批給數目，上述經營者中有相當一部分轉變成獨立的賭場，雖然從數量上看賭牌增加，但實際上不過是許多經營者從隱性變為顯性而已。

　　2.澳門缺乏土地資源與准照制並不衝突

　　有意見認為，澳門地域狹小，缺乏土地資源，不適合實行准照制。這是對準照制的誤解。實際上，使用准照制還是批給制與土地資源的多少沒有直接關係。土地資源多，也可以實行限制賭牌的批給制，如其他國家不少大城市只允許開辦一個賭場，新加坡現階段也只允許開辦兩間賭場；土地資源少，不妨礙實行不限制賭牌的准照制，如澳門博彩業可追溯至16世紀，到現在有400多年的歷史，其中大部分時間對賭牌沒有限制，只是到1930年之後，才實行專營制，實行專營制的歷史到現在只有80多年。實行准照制，意味著博彩公司的數量由市場決定，而不是由政府限制賭牌數量。

　　（三）准照制的不同模式

　　准照制也有不同的模式，如美國內華達州和新澤西州，都實行准照制，都不限制幸運博彩批給數目，但兩個州的模式卻存在重要的不同。

　　美國內華達州越本上採用完全競爭的模式，它把博彩營業執照分為兩種，一種是限制性執照（restricted gaming license），一種是非限制性執照（non-restricted Gaming license）。限制性博彩執照的持有人只能經營不超過15台博彩機、且不能經營任何其他博彩形式。限制性執照主要是發給那些主業不是博彩，而以博彩為輔業的商家。例如，如果一個小酒館獲得限制性博彩營業執照，它就可以在酒館裏安裝幾台角子機。非限制性博彩執照的持有人可以經營除彩票以外的任何博彩遊戲，包括賭台、角子機、體育博彩、動物賽跑博彩等。在這種完全競爭的模式下，內華達州的博彩得到了充分發展。2014年，內華達州共有各類博彩執照2978個，博彩遊戲5782種，博彩桌741張，博彩機175464台。

　　與內華達州不同，美國新澤西州對博彩的經營地點有一定的限制。首先，博彩業只能夠在大西洋城經營，而不能在州內其他城市或地方經營，。其次，賭場只能開在城市規劃的博彩區域。最後，賭場只能開在主要的酒店和會議場所之內。因為這些限制，新澤西州不像內華達州那樣有很多小型的賭場。事實上，大西洋城的賭場數量從來沒有超過12個，都是大型的賭場。

　　澳門可以根據自己的情況，選擇適合自己發展的准照制。考慮到澳門的歷史與現實狀況，似可借鑒新澤西模式，著重發展較大規模的集休閒、娛樂、博彩為一體的娛樂場。

　　（四）實行准照制的困難

　　1.需要大幅度修改現行法律

　　由於現行法律的框架與內容都是基於批給制而設計的，所以，如果實行准照制，需要對現行法律進行全面的調整，並對新的制度進行較深入的研究與準備，保證採用新制度後的平穩過渡。

　　2.需要對澳門居民作大量的說服工作

　　實行准照制，容易使人認為政府鼓勵博彩業進一步擴張，可能會引起部分居民的反對。但實行准照制的目的，是增加博彩制度的靈活性和競爭力以及有利於政府加強對博彩業的監管，並不必然引起博彩業的擴張。政府需要把這些道理講清楚。從一個制度到另一個制度的改變，比維持一個舊制度，需要更多的說服、解釋工作。

　　四、改革的另一種思路：保留批給制，但適當增加靈活性

　　由於從批給制到准照制是一個較大的變革，涉及許多固有的法律理念和法律制度，推行起來有一定難度，在立法上也需要較大的修改，所以，也可以考慮另一種思路，即保留批給制的核心制度，但對其進行一些改革，彌補其不足。

　　鑒於現在已經有六個公司在澳門從事博彩經營，從市場穩定性角度考慮，即將到來的此次重新批給的數目可以確定為六個或六個以上，然後每隔數年（如5年）對博彩公司和博彩市場進行評估，根據評估結果決定是否增加批給。如果需要增加批給，則只對新增加的批給開放競投，原有的公司只要符合法律規定的條件，可不必參加競投，而是通過與政府協商續期的方式，繼續留在澳門博彩市場經營。

　　這種改革思路能夠增加批給制度的靈活性。第一，可以保證批給數目處於開放狀態。按照現有法律規定，批給數目是封閉的，不能突破。本改革方案則預留了將來的發展空間，為增加批給數目提供了可能。第二，與過去批給期限為20年相比，每隔5年進行評估可以較快地反映市場的需求。在目前國際競爭加劇的情況下，這種靈活性有利於澳門保持博彩業的國際競爭力。第三，避免因為重新競投而帶來的市場及社會震動。現有法律規定，所有博彩公司，不管其是否已經在澳門經營，必須參與重新競投，如果有公司被淘汰，則不可避免地引起一定程度的經濟與社會震盪。新制度可以只要求尚未在澳門開辦娛樂場的公司參加公開競投，已在澳門市場經營的公司則不必參加公開競投。對於後者，只要不違反法律規定就可繼續經營，所以，現有的博彩公司在很大程度上不再受能否續期困擾，比較有信心進行長遠投資，而雇員也不擔心失業。第四，與過去的批給制度保持銜接，屬於漸進改革方案，有利於實現從舊制度到新制度的平穩過渡。

　　但是，這種改革方案也存在不少缺點。第一，賭牌數量是否增加以及怎樣增加，都掌握在政府手裏。而政府在作決定時並不總是能夠把市場需要放在首位，而是受各方面因素的影響，所以在許多情況下作出的決定可能不完全符合市場的需求。第二，難以在短期內解決批給制引起的「衛星賭場」和貴賓廳問題。一般而言，2020年後即將到來的重新批給以及每次評估後確定的新增加的批給可能是一個比較小的數目，而澳門博彩市場上存在為數不少的「衛星賭場」和貴賓廳，只能在一段相當長的時期內逐步消化解決。第三，如果不採取特殊的法律措施，即將到來的本次重新批給，仍然需要所有公司（包括已經在澳門經營的公司）參加公開競投，本次重新批給過後才能考慮放棄或部分放棄公開競投的問題。目前社會上關於幸運博彩經營權到期後的處理問題，多以「續約」名之。但是現行澳門法律並沒有規定「續約」這一選項。根據澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第16/2001號法律）第45條的規定，批給期限屆滿後，政府將撤銷「娛樂場幸運博彩之經營批給」，然後必須根據該法第8條規定進行公開競投。因此，如果繼續實行批給制度，則政府必須對幸運博彩經營權進行公開競投，不可能撇開競投與現有傅彩公司續簽合同。因此，只要實行批給制度，政府遇到的難題不容易得到解決。

　　總體而言，對於此次批給到期，澳門社會更多地關注賭牌數量的多少、是否會增加賭牌、哪一個公司能夠得到博彩經營權等具體問題，而對於更深層次的制度問題關注不夠。澳門應當抓住此次批給到期帶來的寶貴的時間視窗，檢討博彩批給制度存在的問題，並找出有益於澳門博彩業長期健康穩定發展的解決方案。否則，批給制度的積弊將有機會一直延續下去，澳門博彩業將錯過改革的寶貴機會。是否採用准照制度，或者如何對現行批給制度進行改革，是關乎澳門博彩業長期穩定健康發展的大問題，應當引起有關方面的重視。