緊急狀態立法﹕請先弄清楚事實再發議論

台灣「陸委會」主委吳釗燮本月八日在接見美國中大西洋地區州議會領袖訪台團時表示,媒體指中國大陸今年將審議《緊急狀態法》。若此法案如中國大陸部份人士所稱,為《反分裂國家法》的配套子法,將嚴重衝擊台灣既定的兩岸政策,再次傷害兩岸關係的正面進展。吳釗燮的這番話顯示,台灣當局不惜利用一切機會,曲解中國大陸的國內立法工作,以誤導美歐各國的民意代表,並將兩岸關係緊張的責任推卸給中國大陸。

就以吳釗燮所指的《緊急狀態法》而言,這確是已被列入全國人大常委會的二00五年度立法計劃中的其中一項法案,但這只是為配合《中華人民共和國憲法》修正案的配套措施,是屬於調整、規範國內社會秩序及公眾安全的法律,與台灣政局無關。如果一定要說它是「配套子法」的話,它確是《中華人民共和國憲法》的配套子法,而不是《反分裂國家法》的配套子法,不能混為一談,指鹿為馬。何況,北京也曾公開宣佈,目前不會為《反分裂國家法》配備子法。作為台灣當局主管大陸事務工作機構負責人的政治學博士吳釗燮,斷不會對此基本情資都未掌握,也不應故意混淆視聽,製造混亂,誤導美國的地方民意代表,使其對中國大陸產生誤解,這才是真正的「再次傷害兩岸關係的正面進展」。

有關將《緊密狀態法》列入全國人大常委會二00五年度立法計劃一事,是於今年二月底召開的十屆全國人大常委會第十四次會議審定的。按照該項年度立法計劃,共安排審議三十一件法律項目,包括《緊急狀態法》、《証券法》修正案、《反壟斷法》和《義務教育法》修訂案等法律草案,都將在今年內提請全國人大常委會審議。而該項立法計劃將《緊急狀態法》列為三十一件立法項目的首位,凸顯了為「緊急狀態」立法的必要性和緊迫性。這主要是為了因應去年三月十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》修正案,將「戒嚴」修改為「進入緊急狀態」,及適應我國經濟社會快速發展的客觀要求和各種突發事件時有發生的現實要求。

實際上,去年三月召開的十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》修正案,已將第六十七條、第九十九條中的「戒嚴」一詞,修改為「進入緊急狀態」。據全國人大常委會副委長王兆國所作的「憲法修正案〔草案〕的說明」所示,原「憲法」對「戒嚴」作了規定,但沒有規定「緊急狀態」。「戒嚴法」根據「憲法」,規定戒嚴是「在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂,不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態時」採取的一種非常措施。總結前年抗擊「SARS」的經驗教訓,並借鑑國際上的普遍做法,需要完善應對嚴重自然災害、突發公共衛生事件、人為重大事故等「緊急狀態」的法律制度。現行的《抗洪法》、《防暴滅災法》、《傳染病防染法》等行政法律規定的措施,實際上也是在各種「緊急狀態」下採取的不同的非常措施。在「緊急狀態」下採取的非常措施,通常要對公民的權利和自由不同程度地加以限制。多數國家憲法都有關於「緊急狀態」的規定。我國「憲法」將「戒嚴」修改為「進入緊急狀態」之後,「緊急狀態」包括「戒嚴」,又不限於「戒嚴」,適用範圍更寬。既便於應對各種「緊急狀態」,也同國際上通行的做法相一致。

根據王兆國的「說明」和國際慣例,「戒嚴」與「緊急狀態」是一個小概念與大概念的關係。後者可以涵蓋前者,前者是後者的其中一個內容。」緊急狀態」在各國憲法上名稱不一,近似的提法有「緊急事件」、「緊急情況」、「非常狀態」、「特別狀態」等,還包括一些狹義的「戒嚴狀態」、「戰爭狀態」等。」緊急狀態」在各國憲法和法律上的描述雖也不盡一致,但內容大小近似,即「一種特別的、近在眉睫的危機或危險局勢,影響全體公民,並對整個社會的正常生活構成威脅」。一般說來,「戒嚴」是針對國內情況多一些,而「緊急狀態」則不同,比如遇到戰爭或者外敵入侵時,就可能宣佈「緊急狀態」。當然,「緊急狀態法」主要是針對國內公共事務性的危機或危險局勢。亦即是除了戰爭威脅與局部戰爭衝突之外,還大量表現在重大突發性自然災害,重大突發性工業事故及災難性事故,重大突發性社會騷亂及事故,重大突發性政治危機等。

「緊急狀態法」作為我國危機管理的綱領性法律文件和制度框架,規定「緊急狀態」下應急管理的基本準則、管理方法、應急預案及啟動程序,政府發佈「緊急狀態」的權力及進入「緊急狀態」的特別行政權和立法權,可以一般性地指導應對像「SARS」這樣的突發性危機,保証任何危機初期有法可依。屆時再根據危機發生的地域、種類、行業等特點,根據「緊急狀態法」的一般法律指導原則臨時出台一些補充性、技術性規範,以形成一個以「緊急狀態法」為基本法統御各領域、各行業性、技術性應急法律規範為一體的「緊急狀態」法律體系。「緊急狀態法」將與已頒佈的《防洪法》、《防震滅災法》、《戒嚴法》等並行。由於「緊急狀態法」已規定了「緊急狀態」下危機管理的基本制度和一般原則,今後各行業領域及公共突發性危機,不必再啟動人大立法程序,而是通過更加靈活的行政立法解決具體的專業和技術問題,更有利於提高立法效率和節約立法成本。

由此可見,「緊急狀態法」是《中華人民共和國憲法》修正案的配套法律,主要是為因應「憲法」修正案將「戒嚴」攸改為「進入緊急狀態」,而我國目前只有「戒嚴法」,尚未有「緊急狀態法」,無法與之相適應,必須立法與之配套,並在「緊急狀態法」立法之後,廢止「戒嚴法」,使到國家的法律體系更為嚴肅、嚴謹、協調。

當然,「緊急狀態法」雖然與《反分裂國家法》沒有直接的關係,但卻也存在著一定的關係,可以互相呼應、相輔相成。比如,當中央人民政府及國家武裝力量行使《反分裂國家法》的授權,對「台獨」分裂行為採取非和平手段時,為了進行有效的內部管制,在國家宣佈全部或局部進入「緊急狀態」後,就必須啟動「緊急狀態法」所規定的程序,以作配合。也就是說,《反分裂國家法》直接「涉台」的針對性很強;而「緊急狀態法」則是基本上並無直接「涉台」的針對性,其適用範圍也將會是在大陸地區,但卻是對國家採取非和平手段遏制「台獨」分裂活動的配合及補充。這兩者之間的關係,是不容混淆、更不能顛倒主次的。