台灣當局今年第十三度撞叩聯合國大門,並以所謂「和平案」與傳統「參與案」「兩案併推」的新策略進行「叩關」活動,但仍是碰得焦頭爛額,不得其門而入。不但在國際社會上得不到同情,而且在台灣島內也受到質疑。為此,「立法院外交及僑務委員會」日前邀召「外交部」副部長高英茂赴會作《研擬創新方案推動參與聯合國事宜》專案報告,要求高英茂就此事「說清楚,講明白」。
高英茂在「專案報告」中,透露了台灣當局今年實施「兩案併推」策略的主要考量因素:其一是外界期盼台灣當局能提出新策略。過去十二年來,「推動參與聯合國案」採用同一策略連續推動,未能取得明顯進展,有意見希望當局「改弦更張,求新求變」,「外交部」必須納入考量。其二是傳統「參與聯合國案」〔簡稱「參與案」〕累積的動能仍須維持。由於「參與案」具有宣示「國家主權」、凸顯台灣「主體性」之重要功效,亦可作為台灣當局的「硬」策略〔即談判籌碼〕,所以應該持續推動,以維持該案在聯大的討論「熱度」。不過,因為該案已連續推動多年,各國對相關訴求均已熟悉,所以其推案力道可視需要酌予適當調整。其三是配合國際社會皆盼兩岸和平對話的氛圍。
高英茂在報告中介紹了今年「推動台灣參與聯合國」的活動所採策略的具體規劃,其一是以「和平案」為主要推案目標:「外交部」在充分諮商各方意見後,決定採取「兩案併推」的策略,除了傳統的「參與聯合國案」之外,另外加提「聯合國維護台海和平案」〔簡稱「和平案」〕,配合本年紀念聯合國成立六十週年的場合以及國際社會對聯合國改革及安理會改革的期望,以聯合國維持和平的核心宗旨作為訴求,希望能從「和平」的道德制高點切入,爭取國際上對維護台海和平的關心和努力。「和平案」攸關亞太各國甚至全球的安全與和平,較易引起各國的關切及共鳴。
其二是兩案訴求有明確區隔:一、採行「兩案併推」策略,其訴求有明確區隔,「參與案」彰顯台灣「主權」地位,「和平案」則著重和平解決兩岸紛爭的訴求。「和平案」去除較具政治敏感性的「參與」問題後,亦較有可能爭取無邦交國家的支持。二、自上〔第五十九〕屆聯大開始,各項提案依聯合國任務之優先順序區分九類,依序為:〔一〕維護國際和平與安全;〔二〕依聯大或聯合國相關會議決議促進經濟成長及永續發展;〔三〕非洲發展;〔四〕促進人權;〔五〕有效協調國際人道協助工作;〔六〕提倡公義及國際法;〔七〕裁武;〔八〕管制毒品及防止犯罪暨打擊國際恐怖主義;〔九〕組織、行政及其他事項。上年聯合國秘書處將包括「台灣二千三百萬人民在聯合國的代表權問題」提案在內之五項新議題全部列於九類〔即「組織、行政及其他事項」〕。三、為凸顯「和平案」的優先性,本年台灣「友邦」在提案時特別要求聯合國秘書處將「和平案」列於第一類「維護國際和平與安全」討論,與列於第九項的「參與案」有所區別,如此也有避免兩案被併為一案的用意。
高英茂在以較長篇幅報告了「本年推案情形概述」後,對本年「推案」情形作了檢討。其一是認為採取「兩案併推」的策略原則「應屬正確」;其二是該兩項提案的訴求論點已廣為人知;其三是該提案未能在總務委員中獲得充分討論,惟感遺憾但並非全無好處;其四是無邦交國家雖肯定「和平案」之訴求,但仍難以公開支持;其五是總務委員會議主席對議事進行方式具關鍵影響力,宜特別加強部署;其六是中共加強拉攏第三世界國家,對該案的未來推動造成嚴峻挑戰。
高英茂在「專案報告」中還重點談及台灣當局未來「推案」的策略設想,認為該案的推動策略與作法必須配合聯合國運作的特性與相關規定,亦須充分考量島內、國際以及兩岸等因素,並以能獲得島內及國際最多支持或至少不反對者為最適選項。但是,在研擬推案策略與作法時,亦將設法注入新的思維,以爭取更多的國際關注與支持,並相機尋求突破。未來推案面臨的變數仍多,惟大體上可供思考的切入角度有:
一、靈活彈性,對可能的「推案」選項均抱持開放態度:本年改採「兩案併推」的新策略,反應大致良好;不過,來年是否宜採同一策略,仍宜視兩岸及國際情勢發展,並綜合評估各項主、客觀因素,再作決定。只要有助於達成「參與聯合國」的目標,任何可行方案都不排除。
二、另闢蹊徑,在大會既有議題項目中尋找機會:高英茂聲稱今年中他曾針對「反分裂國家法」問題,洽請十四個「邦交國」聯名致函上〔五十九〕屆聯大主席加蓬外長JEAN PING、安理會主席及聯合國秘書長。P主席嗣將該函交由聯合國秘書處並作成大會正式文件,在大會第二十四項議程「預防武裝衝突」項下分發予各國駐聯合國代表團,使台灣當局的訴求廣泛獲得各國注意。此一作法已將台灣當局關切議題成功列入大會正式議程。此種在既有議題項目中尋找適當「載具」〔VEHICLE〕的作法值得進一步研議。
三、創造議題,吸引國際關注:台灣議題雖向即頗受國際注意,本年在聯合國提出「和平案」,使得此項議題獲得更多的國際討論,確已達到相當國際文宣效果。未來,在「推案」時將繼續針對國際關注議題提出有力的論述,甚至拋出新的議題,以爭取國際社會的興趣興關注,進而積極協助台灣二千三百萬人民參與聯合國,以尋求根本解決之道。
四、凝聚共識,爭取島內民眾對「推案」相關論述的瞭解與支持。
五、展現善意,以最大的耐心化解對岸的善意。
高英茂在「專案報告」的「結語」部份聲稱,聯合國是一個高度政治性的國際組織,要推動一項提案牽涉到非常複雜的多邊運作,絕對不是一件容易的事。「外交部」對於本案的推動策略一向秉持務實、開放、彈性的原則,以靈活的態度來處理。未來亦將加強注入新的思維,隨時評估主、客觀情勢,研擬創新方案,力求突破。