答讀者甲兼談應盡快制訂國家賠償法律制度 答讀者甲兼談應盡快制訂國家賠償法律制度

本欄連續多天討論「國家賠償」拙文見報後,有署名「讀者甲」的讀者朋友電郵來函指出,澳門的「國家賠償」制度並非處於「真空狀態」,因為早在一九九一年就已建立了「國家賠償」中的「行政賠償」制度。因而極其量只是屬於「不全面」、「不完善」或「滯後」狀態。「讀者甲」朋友又指出,相關的賠償制度,可考閱第二八/九一M號法令《訂定澳門地區行政當局公共法人其權利人及公共管理代理人合約外民事責任制度》。

「讀者甲」朋友所言甚是。本欄幾篇有關「國家賠償」的拙文,大多是在台北撰寫,包括其專門指出的《澳門特區應盡早填補國家賠償法律真空》一文。由於是在異地寫作,身邊並無相應的資料可供參考,尤其是無法像在澳門報社內撰稿時那樣,可以翻查浩如煙海的法律條文,當然寫作立論及文字都有不夠全面之虞。實際上,即使是身在澳門,要求並非修讀法律學科出身、也非職業法律人的筆者要翻查出淹沒在浩瀚的法律法例海洋中的第二八/九一/M號法令,也非易事。但即使如此,筆者還是衷心感謝「讀者甲」的批評指正。

不過,在經「讀者甲」朋友指點,翻查了第二八/九一/M號法令之後,仍然發覺,倘單是引援該項「法令」,仍是無法解決被路樹砸死的過路鐵騎士,及澳人黃坤被法院「拍賣錯屋」的「國家賠償」問題。這是因為: 一、正如「讀者甲」所言,「法令」僅涉及「國家賠償」範疇中的「行政賠償」一塊,雖然黃坤可據該「法令」的有關規定,向司法當局提出賠償要求,但司法當局仍可以該「法令」是規範「行政當局及其他公法人」為由,推卸自己的賠償責任。而且,正如「讀者甲」所言,該「法令」只是規範「國家賠倘」範疇內的「行政賠償」一項,並未涉及「立法賠償」、「司法賠償」〔即刑事賠償或冤獄賠償〕。可能正因為如此,法官委員會才那麼「振振有詞」地把司法救濟的責任,推卸給無辜受害者黃坤的身上。因此,制訂一個完整的、系統的包括行政賠償、司法賠償、立法賠償在內的有關「國家賠償」的專項法律,已是當務之急。二、「法令」只是規範「公共實體,其機關據位人及行政人員」在履行職務中以及 因履行職務而作出過錯之不法行為,及其超越其職務範圍內作出的不法行為或在履行職務中因履行職務而故意作出之不法行為,應承擔民事責任。也就是說,該「法令」只是規例公共行政中「人」的行為,而沒有規範因公共設施設置或管理欠缺而引致市民受到傷害的「國家賠償」。民政總署大可抬出這項「法令」「理直氣壯」地說,按照現有法例,這棵「殺人的樹」並不是公共實體的據位人及工作人員,因而民政總署無須負起賠償責任。雖然在事件發生後,民政總署有表示將會對枉死者作出賠償,體現了負責任的態度,但這只不過是出於道義、道德的回應,並非是「依法辦理」。倘若民政總署也象法官委員會那樣,實行卸責,只要抬出「無法可依」的理由,就可將賠償責任推卸得一乾二淨。幸好,民政總署並沒有這樣做,還算是有公共行政的良心。

因此,第二八/九一/M號法令已不適應目前的社會環境,也跟不上國際發展潮流。實際上,正如本欄曾議論過的那樣,「國家賠償」制度的有無和「國家賠償」標準的高低,是衡量一個國家和地區文明發展程度的標誌。誠然,由於行政行為是國家/地區公權力日常運作最頻繁、最廣泛的活動,各國/地區「國家賠償」起初都以行政活動為主要規範對象,「國家賠償」也主要指行政機關或行政工作人員違法或不當執行職務侵犯相對人的合法權益並造成損害而由該行政機關進行的賠償。然而,後來的「國家賠償」立法都日益將司法行為甚至立法行為等國家公權的行使活動都納入「國家賠償」的範圍。比如,法國一八九五年六月的法律規定,已經確定的刑事判決,在再審中被推翻,被告得到無罪宣告時,國家應負賠償責任。一九五八年十一月二十三日,法國最高法院又在吉里案件中率先承認了國家對司法警察活動負賠償責任,從而開始了法國「國家賠償」制度。又如,美國於一九八八年以「修正案」的形式,在《聯邦侵權賠償法》確立了法官的司法賠償責任。再如,我國台灣地區的《國家賠償法》也在第十三條規定:「有審判或追訴職務之公務員,因執行職務侵害人民之自由或權利,就其參與審判或追訴之案件犯職務之罪,經判決有罪確定者,適用本法之規定」的規定。

值得注意的是,在歸責原則上,無過錯責任逐漸被世界各國所承認,這趨勢反映了「國家賠償」責任的加重。如在瑞士、意大利、比利時等國家,「國家賠償」不以公務員過錯為條件,只要有違法行為存在,國家就負責任。其中瑞士是這樣規定的,「對於公務員在執行公職活動中對第三人因違法造成的損害,不論公務員有無過錯,均由聯邦承擔責任」。法國的「國家賠償」制度中,除了過錯責任外,無過錯責任也有很大發展,主要表現為國家執行公務而形成的危險責任和國家破壞了公共負擔平等原則而負賠償責任。危險責任是指由於公務的物體、行為的原因,某些公務具有異常危險的特點,對於這些公務造成的損害,行政機關即使沒有過錯也應承擔賠償責任。行政機關的建築物如軍營彈藥庫突然爆炸,給鄰近居民造成損害;治安警察使用武器具有高度危險性對第三人造成損害;精神病人對在院外治療時造成的損害。法國行政司法判例確認有關行政機關對此類損害應承擔危險責任。

關於公共設施損害市民利益應予賠償的問題,筆者手頭有一本由台北市政府法規委員會於二00四年十二月編印的《人權保障──國家賠償理論與實務〔二00四〕》。該書除了收錄了幾個有關「國家賠償」理論的研討會的論文之外,還收錄了台北市政府依法作出「國家賠償」決定的若干案例。在這些案例中,屬於「基於行使公權力的責任」方面的,有「竊車疑犯因警追逐,駕車逃竄,衝撞停靠的車輛事件」、「東門游泳池管理疏失致泳客死亡事件」、「警車肇事致騎士人車倒地受傷事件」、「因地政所筆誤致民眾以住家用房標準購停車宅房事件」、「民眾土地面積登記遭縮減事件」、「存放殯儀館之遺體遭誤燒事件」等。在「基於公有公共設施責任」方面,則有「因水泥蓋板縫隙過大,致人踩入受傷事件」、「因行人道設計不良致人跌落撞擊腦部,成為植物人事件」、「計程車停放於公園旁停車格內,因路樹倒下致車輛損壞求償事件」、「因路面坑洞,致機車摔倒,車損人傷事件」、「新舊號誌並陳,至民眾車輛撞擊交通號誌事件」、「二二八公園座椅失修傷人事件」……等。看到這些案例都得到妥善解決的報告之後,我們除了向馬英九市長致敬之外,是否也應按「國家賠償」的理論,盡快制訂專門的「國家賠償」法律制度呢?