宜建議中央將單程證審批權下放給特區 宜建議中央將單程證審批權下放給特區

香港民間智囊組織「智經研究中心」前日公佈該中心近期將進行的三個研究項目,其中的「單程證」問題最受關注,並由前保安局局長、「智經」顧問黎慶寧「領軍」進行研究。黎慶寧透露,是次研究會分析單程證計劃對人口結構、勞工質素及社會服務需求的影響,並會分析現有數據,推算內地來港新移民的未來模式和影響。研究亦會參考外地家庭團聚計劃,模擬單程證計劃的不同改變模式所帶來的影響,以提出改善建議。他又指出,研究項目會從社會層面,以「成本、效益」方法分析計劃改變帶來的經濟和社會影響。

由於「智經中心」與香港特首曾蔭權的關係密切,被政界人士視為曾蔭權的「影子中央政策組」,其功能與運用上比由劉兆佳所領導的官方中央政策組更為重要,故曾任保安局長的黎慶寧高調宣佈檢討單程證計劃,有人認為是來自曾蔭權的授意,也有人認為是得到曾蔭權的默許。倘此,就顯出這個「單程證計劃」提出的敏感性,似是香港特區政府要就「單程證頒發權屬」問題,與中央進行「討價還價」,甚至是要求中央將單程證頒發政策及權限,下放給特區政府所有。而由於澳門特區也同樣存在單程證問題,多年前也有崔世昌等澳門政界人士提出應將單程證的簽發權下放給澳門特區,故黎慶寧開的這個頭,進展是否順利,能否達到「下放權限」之目的,也就值得澳門方面的關注。

現行的單程證簽發政策及權限,都是掌握在中央政府的手中。但無論是「澳門基本法」,還是「中葡聯合聲明」,都未對此作出明確規定。實際上,「中葡聯合聲明」附件一第九節規定,「對中國其他地區的居民進入澳門特別行政區,將採取適當辦法加以管理」,「澳門特別行政區可對其他國家和地區的人入境、逗留和離境實行出入境管制」。而「澳門基本法」第二十二條則規定,「各省、自治區、直轄市的人進入澳門特別行政區須辦理批准手續,其中進入澳門特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求澳門特別行政區政府的意見後確定」。「澳門基本法」第一百三十九條又規定,「對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境,澳門特別行政區政府可實行出入境管制」。從上述規定來看,在澳門回歸後,對「世界各國或各地區」的人進入澳門,中央是授權澳門特別行政區政府制訂有關出入境管制的法規,亦即是由澳門特區政府掌握審批權的。但對於內地各地居民進入澳門,只是提到「須辦理批准手續」及「將採取適當辦法加以管理」,而並無提及究竟是由哪一級政府掌握審批權,亦即並無明確規定究竟是掌握在中央政府的手中,還是在澳門特區政府的手中。但從「澳門基本法」對內地居民到澳門特區定居的人數,是由中央人民政府主管部門徵求澳門特區政府的意見後確定的規定來看,則似乎是掌握在中央的手中。不過,這只是對「人數」而言,並非專指申請個案的審批權。而從前述的條文內容來看,由於是「模糊表述」,故既可以是由中央掌握內地居民到澳門定居申請的審批權(當然可以象現時那樣授權給各地公安機關執行),但亦可由中央授權給澳門特區政府對申請個案行使審批權。

筆者認為,回歸前中央政府將內地居民移居澳門的審批權掌握在自己的手中,是正確的,是符合「以我為主性」的原則的,這是為了體現中國政府對澳門地區享有主權。這是因為,當時澳門地區仍然暫時由葡國人進行行政管理,是絕對不能將對中國公民移居澳門地區的審批管理權這一內政權拱手讓於外人的。但是,在回歸之後,情況已發生了根本的變化。澳門特區雖然仍然實行資本主義制度,但由於中國政府已對澳門恢復行使主權,澳門特區政府亦直轄於中央人民政府,澳門已成了中國的一部份,故將內地居民移居澳門的審批權下放給澳門特區,就是十分有必要的,而且也不會涉及到「內政權外讓」的問題。而由澳門特區執行審批權的做法,可以避免現時由內地公安部門執行審批權所發生的下述不合理或不平衡的情況:

一、現時是中央有關主管部門把每年移居澳門的名額,像「配額」那樣分配到各省、市、自治區,就很容易形各省區的不平衡,一些省區可能名額較多,一些省區如西藏、青海等,可能連一個名額也沒有。具備同樣條件的申請者,有的省區可能很快就可獲批准,有的省區則可能要輪候十年八載;有的因特殊情況,需團聚的出不了;有的只屬一般親屬關係卻很快便獲批准。如果是由澳門特區執行審批權,改由澳門居民為內地親屬辦理入境定居申請手續,特區有關機關便可集中統一甄別,按照先後緩急程度審批,這樣就相對公平理得多。

二、現時由於是由內地居民向內地公安機關作出申請,而內地的審批部門未必對澳門情況很熟悉了解,不但在掌握緩急輕重方面容易把握不準,甚至會被不具條件者蒙混過關。比如,在一九七九至八二年間,就有不少人持「假信」申請獲得批准,但這些人到了澳門後卻舉目無親,被迫鋌而走險,危害社會治安。另外,這樣做亦為賄賂貪污大開方便之門,敗壞警風民風。如改由澳門特區執行審批權,申請者的資料是真是假,一查便知;申請人及擔保人是否具有「公信能力」,也一目了然,當可避免此類事情發生。

三、現時由內地掌握審批權,不排除有個別辦事人員可能會懷著「酸葡萄」的陰暗心理,大量批准那些老弱病殘者來澳,增加澳門社會的負擔。如由澳門特區行使審批權力,倘能吸收歐美各國的經驗,實行類似「計分制度」的措施,除了「是否直系親屬」這一基本條件之外,還須根據申請人的年齡、健康及文化程度、專業技能等情況,予以計分並安排優先次序。這樣,就不但不會加重社會負擔,相反還可吸收大量澳門所急需的專業人才或精壯勞動力。

四、雖然內地公安部門已經改革了審批程序,並在批出單程證前有作公示,但這只限於按計分即將排期獲批者,而並未對已申請者將於何時批出,予以宣佈。故申請者往往不知道自己輪候到何時才能獲批准,無法及早做好因應的遷居準備,且影響工作和學習。但如由澳門特區辦理,在統一排期下,就可及早知道自己何時可獲批准,便能預早做好移居的因應計劃,一如現時美國的「優先次序時間安排」一樣。 

因此,本欄建議,澳門的民間智庫機構,宜密切注意香港「智經中心」的研究結果,並根據澳門的實際情況,作出自己的研究。在時機成熟時,透過向全國人大或全國政協會議提案的方式(澳門民間智庫成員中,有一些具有全國人大代表或政協委員的身份,享有提案權),向中央政府提出建議。或是將研究結果呈交給特區政府,再由政府加入政策意見綜合整理後,向中央政府請示批覆。