人們常說，澳門特區成立七年來，雖然各方面工作都取得了長足的進展，但也存在不少問題。其中最顯積重難返因而問題最大的，就是公共行政和法律制度改革的嚴重滯後。實際上，從月來司法領域發生的一系列事件，包括四月下旬中級法院在審判一宗外籍工程師上訴案而宣佈第一七／二００四號行政法規《禁止非法工作規章》違法，及近日行政法院就一宗稅務司法爭訟，宣佈第二八／二００四號行政法規《公共地方總規章》違法，就凸顯了澳門法律制度何止是「滯後」，其實已是到了法律體系本身也存在著「違法」事實的地步。這就凸顯了澳門特區必須盡快制訂「立法院」的必要性和迫切性，法律改革辦公室應當將「立法院」的工作，擺放在其他各項工作的前頭，不要再繼續延宕下去了。

之所以會發生行政法規「越權」的情況，恐怕是出於以下的兩個錯誤認識：一、錯誤地將回歸後行政長官有權制訂的「行政法規」，與回歸前澳督有權頒佈的「法令」等同混淆起來，以為「行政法規」擁有與「法令」同等的法律效力。二、錯誤地理解「澳門基本法」對澳門特區政治制度的設計是「行政主導」，以為「行政主導」就是「行政權大晒」，包括可以侵蝕以至替代立法機關所擁有的專有立法權。

前一點，在今年四月間中級法院作出《禁止非法工作規章》違法的司法裁決時，某些　行政部門透過各種渠道作出的辯解，最為突出。這些辯解言論集中到一點，就是既然回歸前是實行「雙軌憲法」，澳督擁有「法令」的立法權，那麼，回歸後行政長官無須經過立法會就可自行制訂的「行政法規」，也應擁有與「法令」同等的法律效力。

這種說法，完全抵觸了「澳門基本法」第六十七條關於「澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關」，及「中葡聯合聲明」附件一第三部份關於「澳門特別行政區的立法權屬於澳門特別行政區立法機關」的規定，因為這與《澳門組織章程》所規定的「立法職能由立法會及總督行使」、「總督之立法權限以法令行使」的「雙軌立法」制度，有所不同。為此，蕭蔚雲教授曾明確指出，澳門特區立法機關的性質決定它和澳門特區其有重要的法律地位，只有它才享有立法權，別的政權機關都不享有此權力。因此，我們不能將行政長官有權制定的「行政法規」，與前澳督有權頒佈的「法令」，等同混淆起來。換句話說，由於在「雙軌立法」制度下，前澳督也擁有立法權，故其制訂的「法令」，可以被納入「法律」的範疇。而在回歸後，澳門特區實行「單軌立法」，故行政長官所制訂的「行政法規」，就再也不能被納入「法律」的範疇，亦即制定「行政法規」的活動並非是立法行為。

弄清楚了這一點，我們就可以明白，有關公民權利、人身自由、刑事責任、行政處罰等方面的法律制度，應是由「法律」來規範，「行政法規」並無此方面的權限。而澳門特區以「行政法規」形式制訂的《禁止非法工作規章》、《公共地方總規章》等法律文件，卻對屬於公民權利的勞動權問題進行規範及設立了行政處罰權，很明顯就是「越權」行為，是作為下位法的「行政規章」，侵蝕了作為上位法的「法律」的法律地位及權限。

後一點，也是錯誤地理解了「行政主導」的內涵。這是因為，「行政主導」並不等於是「行政獨大」、「行政決定一切」。盡管是實行「行政主導」，但行政、立法、司法仍是各司其職，「行政」不能凌駕於「立法」、「司法」之上、甚至是取代其地位作用。實際上，在國際社會上，許多實行「行政主導」如「總統制」、「行政長官制」的國家和地區，也不是總統或行政長官就可取代立法機關。比如，美國就是典型的「行政主導」國家，但總統並無擁有立法權，立法權仍由國會享有，總統只能是向國會提交法案，及簽署頒佈國會通過的法案而已。

其實，回歸以來在行政與立法之間關係領域所出現的誤區，又何止是「行政法規越權」的問題？本欄過去就曾多次指出，過去政府頒佈的一些行政法規、指示，甚至是澳門立法會頒佈的一些法律，存在著與「澳門基本法」相矛盾、抵觸的情況。尤其是對民政總署的制度及職能的設計與「澳門基本法」第四章第五節「市政機構」的規定不相吻合，及第一零九／二零零三號行政長官批示《核准關於預防或消除可能危及或損害個人或集體健康的因素或情況的措施，啟動民防架構的措施、例外性措施等的規定》中有關限制居民人身自由的規定，抵觸「澳門基本法」及國際慣例中有關限制公民人身自由的法律必須由立法機關制定的精神。更重要的是，行政會去年三月十六日通過的那個「行政會委員刑責豁免權」行政法規草案。不但是侵蝕了立法會制訂刑事法律的職權，而且也是自立「刑不上大夫」的特權，損害法治精神。為此，本欄也曾毫不客氣地提出批評。幸好，特首何厚鏵沒有簽署頒佈這個行政法規，否則，將貽笑國際。

因此，我們再次呼籲，為了規範立法活動，健全澳門特區的立法制度，建立和完善澳門特區的法律體系，提高立法質量，促進特區的法制建設，澳門特區應及早制訂一部「立法法」。實際上，制訂「立法法」，既有利於立法的民主性、科學性，亦有利於提高立法效率。澳門特區在「一國兩制」的前提下，實行「澳人治澳」、高度自治。因此，無論是立法權限的劃分，還是立法程序的規定，都必須有利於保證「澳人」當家作主，體現「澳人」的意志和願望。立法是一門科學，不僅內容必須科學、合理，而且相互之間必須協調、和諧。因此，在立法程序、立法技術、適用規則等方面的規定，必須有利於保證立法的科學性。與此同時，也要有利於提高立法效率。制定「立法法」，本身就是堅持「依法治澳」的需要，是宏揚法治、消除「人治」痕跡的要求，萬萬不可敷衍了事。