高官問責制需摸著石頭過河

陳觀生

早前,特區政府公佈了三個有關主要官員行政規範行政法規、行政命令及行政長官批示,坊間普遍將他們稱為“高官問責制”,有人對於其中只是規範公職人員尤其是政務官公務行為,規定公職人員從政道德教育與監督的措施,並不理解,特別是對主要官員沒有具體處罰措施感到不滿。其實是他們對於高官問責制以及本澳現實情況不理解所致。

本澳高官問責具獨特性

首先需要界定的是,高官問責制,針對的是官員的執政能力、效力,而不是針對官員的違法行為。如果官員違法,如貪汙或刑事犯罪,則是由法律進行懲處,是法律面前人人平等,這和高官問責制無關。

本澳的主要官員(各司司長等)問責制與其他地方的高官問責制相比,其實具有獨特性,因為本澳的主要官員(各司司長、審計長、廉政專員、海關關長、員警總局局長)的任免事宜,按照《基本法》的規定,屬中央人民政府的許可權,由行政長官提名並報請中央人民政府任命或建議中央人民政府免除職務,並由中央人民政府決定。所以對他們的處罰措施並沒有在公佈的規範中明確規定。

這與香港的高官問責制是存在很大區別的,香港特別行政區行政長官董建華於連任第二屆任期時開始推行改革,將所有司長和局長職級由公務員職位改為以合約方式聘任,並須為過失負政治責任;將局長向司長負責的制度改變為直接向行政長官負責;這些主要官員各自負責行政長官指定的政策範疇,統領所轄部門的工作,制定、解釋、推介政策,爭取政策獲得立法會和市民大眾的支持,並為政策的成敗直接向行政長官負責。行政長官有需要時,可以終止他們的合約。香港高官問責制原意是各問責局長改向行政長官負責,行政長官因應社會情況而任免。

而內地的高官問責制,一般規定了官員問責的各種情形以及問責的方式。本澳有部分官員守則與內地問責制有某些相同之處,但內地官員任命機制、程式等與本澳有根本區別,如內地可以將官員就地免職等。

西方其實無高官問責制

可能很多人不瞭解或者有誤解,西方其實不存在高官問責制!

西方的文官分為兩大類:政務官和事務官。政務官包括國家元首、政府首腦、地方各級政府的首長、政府各部門的主要負責人、駐外大使、政府代表等。這些官員或者是選舉出來的,或者是委任產生的,共同特點是任期有限,不能終身任職,可以接受政治捐款。其任職的依據在於其政治主張、政治背景、政治能力和黨派關係。黨派性是其鮮明特徵。他們也必須與自己的政黨同進退,至於專門知識和專門技能的狀況如何並不重要。

事務官相當於本澳的一般公務員,必須經過公開考試、擇優錄取、注重學歷、專業分工、等級森嚴、長期任職、政治中立不受政黨進退影響,也不得參加黨派性的政治活動和競選議員。

在西方國家政體中,政務官主要起政治領導作用,事務官則是專業操作。決定政務官進退的不是能力,不是專業知識而是他的政治態度、政治主張、政治背景、黨派關係以及他所在黨的政治起伏、朝野轉換。政務官再有能力,如果他所依附的政黨在選舉中失敗,他也必須下臺。相反,即使他再無能力,如果他所依靠的政黨能夠贏得選舉,他也照樣可以任職。

西方國家對於處於領導階層官員執政能力和效能的制約,只能通過數年一次的選舉,也就是說西方的選舉制度本身已經包含了執政效能的獎懲因素,所以沒有高官問責制。只不過代價是四年或八年任期之後,而且受到懲治的往往是黨派,而不是始作俑者。

彈劾制未必達到目的

其實社會對高官問責制寄予厚望,是希望建立對高官權力的制約機制。

政治學認為,整個權力制約制度都是懷疑的產物。人們意識到人以及由人所組成的機構在道德與理性上不是完全可靠的。道德上的不完善是以私人利益損害公共或統治利益的原因,理性的有限性導致決定的失當與錯誤。因此有必要設立一定的機制監督與制約政府機構和政府官員的行為。這一種考慮貫穿了人類社會的主要歷史,並促進了一定機制的設計與建設。有學者指出,權力的相互制約機制無法最終解決一個監督監督者的問題,所以各種權力制約方式都有一定的局限性。

有人提出,本澳應該照搬西方的彈劾制,筆者認為,這除了要改變本澳根本政治制度,不符合《基本法》規定外,彈劾制也不一定能很好達到制約權力的目的。回到本文上面所述,西方國家對於處於領導階層官員執政能力和效能的制約,只能通過數年一次的選舉,也就說官員決策的成敗和後果如何,不是對政務官評價的標準,也不能對之進行懲戒,唯一的辦法就是任期滿後,不再使之連任而已。

美國歷史上唯一辭職的總統是尼克森,是因為違背了西方的遊戲規則,對競爭對手進行竊聽,這和執政能力、效力無關。另一位遭到彈劾的克林頓,是由於私生活,更和執政能力無關,實際上,他的執政能力相當出色。

當今世界多數國家採用的內閣制,一般都是由在議會占多數的的政黨出任政府首腦,也就是說,一個政黨只有控制了國會,才能出任政府首腦!請問,如果這個政府首腦執政不力,有誰會投不信任票?只能是處於弱勢的反對黨,處於弱勢的反對黨,怎麼有能力對之進行彈劾呢?現在理論界對內閣制的另一個批評聲音就是違背了三權分立。一個政黨控制了國會這一立法機構,就可以控制行政機構。而三權分立是立法、行政、司法平等而獨立。如果行政和立法都控制在一個政黨手裏,請問這還是三權分立嗎?

再看臺灣,陳水扁八年執政無能,貪汙腐敗,結果彈劾時由於過高的門檻,即使國民黨擁有過半席位也無濟於事。其實西方國家彈劾條例一般規定四分之三議員同意才能彈劾總統,可是一個可以控制四分之三席位的政黨,自然是執政黨,怎麼可能去彈劾自己的政黨領袖呢?

高官問責制摸著石頭過河

本澳主要官員通則行政法規雖然沒有具體的處罰標準和措施,筆者認為,內地第一部以法定化的政府規章形式而出臺的高官問責制《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》,具有一定的參考意義。

《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》的問責對象包括重慶市政府各部門的行政首長,以及參照執行的部門副職、派出和直屬機構的“一把手”。其規定的行政首長被問責的7類18種情形包括:第一類,效能低下,執行不力,致使政令不暢或影響市政府整體工作部署的,包括未完成政府交付的工作任務等;第二類,責任意識單薄,致使公共利益或管理相對人合法權益遭受損失或造成不良社會影響的,包括瞞報、虛報、遲報重大突發事件,以及組織群眾大型活動,未採取有效防範措施導致重大事故發生等;第三類違反法定程式,盲目決策,造成嚴重不良政治影響或重大經濟損失的,包括隨意安排使用財政資金或國有資產造成浪費或資產流失的,以及重大建設專案發生嚴重品質問題的等;第四類,不依法行政或治政不嚴、監督不力,造成嚴重不良政治影響或其他嚴重後果的。包括機關效率低下、服務品質差、工作態度生硬,以及指使、授意工作人員弄虛作假騙取榮譽或進行違法違紀活動的等;第五類,在商務活動中損害政府形象或造成重大經濟損失的。包括在招商引資活動中不講誠信、在政府採購活動中不進行招投標的等;第六類,行政首長本人在公開場合發表有損黨和政府形象的言論,或行為不檢,舉止不端,有損公務員形象,在社會上造成不良影響的;第七類,市人民政府認為應當問責的其他情形。根據不同的情形,被問責人將被分別追究取消當年先進評選資格、誡勉、通報批評、書面檢查、通過媒體公開道歉、停職反省和勸其辭職7種責任。

當然,上述內容只可作為參考,本澳的高官問責制建設,現在剛剛起步,未來發展如何,只能套用一句老話“摸著石頭過河”。

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