政策研究室需把握角色定位

陳觀生

特區政府政策研究室成立之後,除了公佈主要負責人的記者會之外,再無新的動向傳出,而本澳各界對這個機構的角色也是霧裏看花。雖然政府說,政策研究室負責開展研究及調查工作,尤其是在政治、法律、經濟、社會、文化及對外合作方面,向行政長官提供意見及建議,提供關於社會結構性問題及形勢的分析研究材料,以民意為基礎,實現民主決策、科學決策、高效決策目的。但大家的感覺就是過於籠統,對於它究竟是個什麼“東東”,無法有直接的觀感。

坊間產生這樣的感覺,不是因為大家不理解政策研究是什麼,實際上是連政府本身可能也對政策研究室的角色定位暫時沒有一個明確的方向,讓人看得見摸得著。筆者認為,政策研究室的當務之事不是開展什麼研究課題,而是儘快把握好自己的角色定位。

特首崔世安在競選期間以及上任之後,一直提出要建立“高層智庫”,政策研究室應該就是他所說的“高層智庫”。不過,筆者認為,政策研究室和智庫的角色定位是有所不同的。

智庫,顧名思義,智慧的倉庫,英文稱呼“think tank”。它是一種相對穩定的、獨立於政府決策機制的政策研究和諮詢機構。在發達國家,智庫是影響政府決策和推動社會發展的一支重要力量。在西方發達國家,每逢重大政策的決斷,一般是智庫先提建議,然後媒體討論、國會聽證,最後政府採納。

現代政治的焦點是公共政策的制定,現代政治的複雜性使政策制定存在相當難度,決策者迫切需要政策研究機構及專家提供各類有針對性的決策意見和思路,於是,“智庫”應運而生。“智庫”從專業化的角度研究國內外政治、經濟、社會、自然科學發展動態和趨勢,向政府提出政策建議與措施,以達到影響政策和社會觀念的目的。

從中可以看出,“智庫”一般來說是獨立於政府之外的政策研究機構,智庫的任務不是詮釋政策,而是理性地分析和判斷,用高品質、專業化的研究成果影響決策,讓政策更加合理。綜合來看,獨立地、專業性地從事公共政策或者更廣義的政治經濟社會研究,以促進當前或長遠政治決策的科學性與公正性,是現代智庫的主要含義。

與一般智庫的最大分別,就是特區的政策研究室本身屬於政府內部架構,研究結果大部分不能公開,只是供政府高層參考。

與內地的政府機構政策研究室相比,特區政府的政策研究室角色定位也有不同之處,中央政策研究室和國務院研究室的主要職責除了參與國務院和黨中央的大型會議的文件起草等工作外,還為中央政府決策提供建議和諮詢。如根據領導同志指示,單獨或組織、協同有關方面起草、修改中央的有關重要文件;起草領導同志部分重要講話;對思想理論重要課題和中央重大決策的可行性進行調查研究,提出政策性建議。對全國經濟形式跟蹤、收集、分析、整理,以及報送重要綜合資訊、動態,為中央決策提供建議和諮詢。

從特區政府以及公佈的資訊看,政策研究室的角色應該是介於上述兩者之間。主要任務是協助特區政府制訂施政的策略,同時就為政府所關心的問題,通過簡單的走訪,搜集意見,匯總起來並作出建議。

政治學認為,任何一項政策的產生過程都是多環節、多方面配合和博弈的結果,因此,科學化、民主化對於公共政策來說,同樣都是重要的價值目標。同時,政策建議多了,如何甄別、遴選,對決策人也是一個重大的考驗。現實中,領導人做的任何一項決策都只能是某時、某地、某局勢下的相對理性的結果,決策方案總是不能實現最優方案的選擇——因為問題在不斷發展變化,條件也在不斷發展變化,政策行為本身也在不斷地改變著客觀的情況和態勢。

就本澳來說,政策研究需要一班人,對政府的運作、施政非常瞭解。但是如果政策研究服從於政府,太受政府施政的目標、政府的架構的限制,或者受政府的政治考慮的影響,不但窒礙了政策研究,對政府也沒有甚麼意義。所以,政策研究室還要起到讓政府主要官員特別是特首真正瞭解民意的橋樑作用,密切掌握社會脈搏,特別是探討有些政策是否會引起民眾的反感。同時做到仲介的角色,令到學者與相關的官員,建立有效的溝通聯繫,使得學者的研究成果能夠為官員所接納。

筆者認為,本澳政策研究應思考目前的政策有甚麼不足之處,或者研究決策的機制、執行機制有沒有缺憾,能否因應社會變化、進步等;另一方面,也不能單從理論出發,不顧實際情況,無視政府政策遭遇的困難,完全不理會政策所引起的社會反應。其中的角度和角色把握,對政策研究室來說,並不是很輕鬆的任務。因為現在澳門社會面臨著一個劇烈的變化,過去的經驗,往往只能作為施政的一個依據,現在要面對日益複雜的變化與局面;其次特區政府不是一個普選產生的政府,所以一定要向社會證明你尊重民意,而且你的研究具有科學依據。只有這樣,才能爭取民眾對政府的支持;此外,特區政府也會面臨大大小小不同的挑戰者,這些挑戰者,都會提出自己的政策,不斷提出要政府改變政策,這樣就使得政府要不斷與各路挑戰者進行競爭,爭取社會對政府的支持。

香港特區政府的中央政策組有個經驗,筆者認為很值得本澳政策研究室學習。那就是引入民意調查,就政府的施政與政策進行民意調查。所謂沒有調查就沒有發言權,政府如果大事小事都做調查,真實地瞭解民意的變化,那麼批評政府或者反對派人士,就不可以事事宣稱自己代表民意。因為政府有真實的民意調查,在發現他們說得不對的時候,就宣佈民意調查結果來反駁。而真實的民意調查也使政府在制定政策過程中,更好地落實民意之所在。

此外,也要充分調動澳門以及澳門以外的專家學者為澳門進行研究,可以使我們因應研究需要,對研究相關問題作出部署,充分利用各方面的研究人才。如加強與內地專家學者的合作,通過他們的研究,可以幫助本澳的高層官員,瞭解內地的發展與轉變。

另外,政策研究室還應吸引政治精英參與各種問題討論,令到政府可以掌握社會精英的想法,瞭解到精英可能對政府採取的行動,並從中發現、培養、推薦人才給政府。

總體上說,現代政治事務高度複雜而專業化,建立高水準、有影響的政策研究機構,以應對政策難題,提升政策水準,促進社會溝通,達到社會善治,這是特區政府努力的方向,也應該是政策研究室的使命。

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