海基會與兩岸關係——擘畫台灣新願景

台灣大學國家發展研究所教授兼所長、海基會前主任 周繼祥

一九九八年夏天,渥蒙台大前代理校長郭光雄教務長的熱心推薦,並承當時台大陳維昭校長及出席行政會議主管的勉予同意,筆者成為台大校史上教授借調民間財團法人之第一人,出任海基會主任秘書-研究並處理兩岸關係。二OOO年五月,台灣首度政黨輪替,筆者爰徵得辜董事長及許秘書長同意,於七月底毅然決然告別愉快相處兩年的海基會同仁,歸建台大。

光陰荏苒,轉眼離開會裡已十年有餘,現在回顧我和海基會結緣的過程,不能不感嘆兩岸關係發展的起伏大、波折多!在海基會即將過二十歲生日的前夕,奉《交流雜誌》之命,筆者不惴淺陋、率爾操觚,探討海基會與兩岸關係,除了回顧海基會走過的路,檢視當前海基會的作為,並放眼未來,展望海基會可能走的路,希望以本文作為海基會的一份生日賀禮。

過去的海基會與兩岸關係(二OO八年五二O以前)

一九八七年十一月,政府開放國人赴大陸探親,兩岸關係進入交流互動的階段。隨著兩岸人員往來日增,雙方經貿、文化交流頻繁,衍生了不少涉及兩岸人民生命財產安全與權益保障的問題,必須由公權力來處理。有鑑於此,政府爰縝密規劃、採取一系列的措施,結合民間力量成立海基會,以之擔任中介角色的白手套,執行政府委託任務。一直到今天,海基會仍然是唯一依據「台灣地區與大陸地區兩岸人民關係條例」的規定而成立運作的機構。

海基會於一九九一年三月九日正武掛牌後,以「中國的、善意的、服務的」為宗旨。旋即於四月九日與陸委會簽訂委託契約,處理有關兩岸談判對話、文書查驗證、民眾探親商務旅行往來糾紛調處等涉及公權力之相關業務。

一九九一年四月二十八日,海基會主動出擊,首次組團赴北京訪問,會晤中共國務院官員,就兩岸交流等有關問題進行意見交換。這次登陸,不但彰顯海基會存在的積極意義,且刺激對岸隨後相應成立海協會來和海基會對口。從此,兩岸兩會進入接觸協商的階段。

一九九三年四月,兩會負責人辜汪倆老在新加坡舉行了歷史性的「辜汪會談」,簽署四項協議,為兩岸建立以協商對話解決交流問題奠定基礎。此後,兩會根據協議,進行多次磋商談判,逐步形成制度化的協商機制。海基會在兩岸關係中擁有不可替代的角色,其間雖因李前總統訪美事件,而致使海協會片面宣佈中斷兩會協商,但兩會於一九九八年四月恢復互動,並於十月間,由辜董事長登陸進行「辜汪會晤」。在這一次「融冰之旅」中,筆者負責辜老在北京地區活動的前置作業,更貼近地領悟海基會在兩岸關係中承擔的風險和任務。尤其,在鎂光燈聚焦下,仍須沉穩應對詭譎多變的兩岸情勢。

一九九九年七月,海協會因李前總統鼓吹「兩國論」,而以兩會接觸、對話、談判的基礎不再為由,又一次片面中斷兩會協商管道。雖然如此,海基會在文書查驗證、台商服務、民眾交流往來各方面糾紛調處,仍然扮演一定角色。根據海基會內部統計,服務件數仍逐年成長。從這裡可見,社會上看到的總是亮點,然而海基會同仁,更多時候是無名英雄,必須保持為民服務的熱誠,不斷付出。二OOO年七月,在筆者離會之前,我曾就海基會的發展提議:第一、向國有財產局承購辦公大樓,以擺脫沈重的房租負擔。第二、與學術界合作,成立海基會兩岸關係研究中心,以探討兩岸存在難解的議題。可惜這兩項建議,當時皆因經費問題而未能實現。

現在的海基會與兩岸關係(二OO八年五二O以來)

自一九九二年至二OO八年五月二十日止,兩岸兩會共計舉行過二十五次不同層次的協商,唯僅簽署四項協議,可見過去的海基會交出的兩岸關係成績單不盡如人意,也反映著此一階段兩岸關係的曲折難行。

二OO八年五月二十日,馬總統就任後,為了彌補前一時期的不足,新政府依據支持度高達八成的台灣大多數民眾的心聲,把握改善兩岸關係的歷史契機,提出「以台灣為主,對人民有利」原則,主動和大陸恢復了兩會制度化協商管道,從此兩岸關係進入和平、發展、繁榮的新階段。海基會新任江董事長於同年六月十一日至十四日,串團赴北京展開「互信協商」之旅,和海協會新任會長陳雲林舉行第一次「江陳會談」,簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台旅遊協議」與「海峽兩岸包機會談紀要」。十一月三日至七日,陳會長率團來台,進行第二次「江陳會談」,簽署「海峽兩岸空運協議」、「海峽兩岸食品安全協議」、「海峽兩岸海運協議」、「海峽兩岸郵政協議」等四項協議。十二月十五日,兩岸正式開啟客與貨海空直接、雙嚮往來「大三通」的時代。

二OO九年四月二十五日至二十九日,江董事長再度率團赴南京進行「合作雙贏之旅」,舉行第三次「江陳會談」 ,簽署「海峽兩岸金融合作協議」、「海峽兩岸空運補充協議」、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」等三項協議,並就陸資來台達成共識。同年十二月二十一日至二十五日,陳會長率團到台中,兩會舉行第四次「江陳會談」,簽署 「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」、「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」、「海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議」等三項協議。在這一年之內,兩會本諸「先經濟後政治、先易後難、循序漸進」原則,積極進行制度化協商,累積互信、擴大交流合作、營造互利雙贏,隨著兩岸關係日趨和平、穩定、繁榮,海基會也交出了一張亮麗無比的成績單。

二O-O年六月二十八日至三十 日,江董事長率團赴重慶「互惠繁榮 之旅」,舉行第五次「江陳會談」, 簽署「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)和「海峽兩岸智慧財產權保護合作協議」。同年十二月二十日至二十二日,陳會長率團第二次來臺北,兩會舉行第六次「江陳會談」,簽署「海峽兩岸醫藥衛生合作協議」。

自二OO八年五二O至二O-O年年底,兩會共舉行了六次「江陳會談」,計簽署了十五項協議及一項共識。透過協商,兩岸「官員對官員」、「機制對機制」為全民共享。透過協議,建立兩岸交流秩序、務實解決交流衍生的問題,保障人民生命財產安全及權益,為兩岸關係厚植和平發展的經驗與基礎。

未來的海基會與兩岸關係

雖然高達八成的台灣民眾支持兩會的制度化協商,且個別的兩岸協議也都有六至八成的支持度,但不可否認,仍有部份民眾對二OO八年五二O以來兩岸關係的進展感到疑慮,尤其台灣朝野之間對於未來兩岸關係的走向,尚未能形成共識,這是未來的海基會無可迴避的問題。

第六次「江陳會談」後,陸委會賴主委曾公開肯定兩岸制度化協商機制愈來愈成熟、穩健,然而同一時間,也有多家媒體針對兩會協商機制、兩會新定位、甚至「江陳會談」的功能提出若干議論;海基會在未來兩岸關係中的角色和功能,似已面臨新的轉折點。其中最主要原因,或許是因為兩岸協商已步入困難、敏感的階段,正如「租稅協議」、「投資保障協議」,分別在第四次和第六次「江陳會談」中未能順利簽署,令外界對海基會運作產生疑問。而「兩岸經濟合作委員會」的成立,象徵兩岸經貿互動新模武的啟動,也使海基會「白手套」應否轉型的問題再次突顯。

綜觀海基會未來四大願景,應可有助於認識未來海基會對兩岸關係的影響。

一是協商互助:密切配合政府的政策,加強與大陸的協商,建構兩岸制度化的協商及聯繫管道。

二是服務民眾:因應兩岸民眾廣泛的需求,建構更能適應人民需求、發揮全方位服務功能的機制。

三是促進交流:營造友好氣氛,累積交流經驗,增進兩岸認識與瞭解,縮小認知差距。

四是和平兩岸:維持兩岸人民權益,促進兩岸關係的良性發展,厚築兩岸關係和平穩定發展的基礎。

過去的海基會,作為政府涉及公權力事項的唯一授權中介團體,業務發展先天受到兩岸關係發展的影響。基於兩岸政治對抗的考量,大陸方面常批評、抵制海基會的作為,其真正目標是瞄準我政府和民眾。現在的海基會,仍是唯一授權管道,在兩岸關係大幅改善的同時,基於政治對抗的考量,在野黨勢力也常批評、抵制海基會的作為,其真正目標則是算計政權和選票。未來的海基會,除非能擴大民意基礎、得到朝野一致支持,否則「懷璧其罪」的特性,將可能使海基會在二O一一年和二O二一年的立委選舉、總統大選中動輒得咎,影響其對兩岸關係的推進。去年十二月二十日,針對江董事長「未來兩岸若無協議可簽,就不會召開江陳會」一席話,中共國台辦主任王毅強調:「兩會的功能不僅是簽協議」,王的回應被台灣媒體解讀為王、江兩人不同調。這一個例子,說明海基會在兩岸互動中,未必能作片面決定的事實。

從中長程看來,若兩岸政治性的對話、談判不可迴避,包括和平協議、軍事互信機制這些議題,都可能納入兩岸協商的議題,則其運作機制究應沿用兩會平臺、還是另建機制?質言之,海基會已規劃「協商」、「服務」、「交流」、 「和平」為該會未來的願景,唯在優先落實已簽署協議的目標之下,海基會是否仍有餘力為兩岸關係作中長程之衝刺,考驗著政府的決心和國人的智慧!

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