澳門新城填海區已突破習慣水域管理線

近日,有關澳門新城填海區的規劃問題,大家熱烈討論,充分體現了「澳人治澳」、「當家作主」的精神。不但將能促進特區政府的科學決策和民主決策,而且也將使新城填海區的規劃更為合理,更符合「以人為本」的理念。

但人們似乎是忽略了一個情況,那就是國務院批覆的澳門新城填海區規劃,已經突破了「習慣水域管理線」的問題。尤其是A區,已經完全超出了一九九九年十二月二十日當時的國務院總理朱鎔基簽發的第二百七十五號國務院令《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》文字表述中的「澳門特別行政區維持原有的習慣水域管理範圍不變」的規定。

所謂「習慣管理水域」,是指由於歷史的原因,澳門的區域範圍從來不包括附近海域,澳門從岸邊下水就是珠海市的水域,但為了方便各自管理,澳門與內地的海上治安當局形成了習慣的「水域控制線」,回歸時中央就將之固定下來,並以「習慣水域管理範圍」來表述之,將過去的「模糊默契」改為「剛性行政區域界線」。

實際上,當年葡萄牙人從非法定居到逐步佔領澳門,並不是通過中葡兩國簽訂條約或協議來確認的。在一八四九年後,葡國雖然對澳門實行殖民擴張,逐步佔據澳門半島和仔、路環離島,但一八八七年簽訂的《中葡和好通商條約》至一九二八年已過期失效,其間幾十年多次勘界談判,均無疾而終。澳門與中國大陸的界址線從未正式劃定,只是逐步形成了習慣性的界定:澳門只有陸界,而水界從未劃定,澳門周邊的水域向屬中國。

然而,長期的行政管理和對水域的使用所需,如填海造地、疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序等,都涉及到水域航道管理權的問題。於是,就形成了習慣性的水域管理線,當時稱為「習慣控制線」。尤其是在中葡建交之後,前澳門水警、海事部門在廣東公安、海事部門的「默契」配合之下,一直對「習慣控制線」澳方一側的水域進行實質及有效的管理。而在前澳葡政府頒佈的有關澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例中,有「負責在海事管轄權範圍內巡邏」、「監察海事活動及港口活動」、「監察對航海安全規定之遵守」,及「保障海上安全,尤其有關船舶及其他漂浮物之海上安全」、「負責海上航標,尤其處理關於浮標及燈塔之工作」、「對航行進行監察及監管」、「對航行提供援助」、「負責引航工作」、「保護水下文化財產」、「研究並建議年度性疏浚工作」、「就將於海事管轄權範圍內展開之任何工程及基礎建設發展意見」、「負責促使遵守有關係商業娛樂等海上活動,船舶製造及維修業,港口活動及水域公產之使用的規定」……等。在上述法例中,赫然含有諸如「海事管轄權範圍內」、「水域公產」等帶有「合法使用澳門水域」內涵的朮語。而長期以來,並未見中方對此提出異議,亦即等於是默認前澳葡政府對「習慣控制線」澳方一側以內的水域的使用和管理權的。

而在中方一些權威機構所撰寫、出版的印刷品中,亦以正面肯定的語氣記述澳門水警稽查隊和澳門港務局的「海事管轄範圍」,主動地承認前澳葡政府擁有自己的「合理」水域。比如,由廣東省公安廳編寫、廣東人民出版社出版的《澳門警察》一書,在提及到澳門水警稽查隊的職責任務時,就有「負責在海事管轄權範圍內巡邏和監察海事及港口活動」之語,這已等於是承認了前澳葡政府的「海事管轄權範圍」。另外,該書在介紹澳門水警稽查隊的「管轄範圍」時,特別指出「海事管轄權範圍」包括了「澳門地區附近的水域」,及「水域公產」在內。也就是說,已是直接承認前澳葡政府擁有自己的「附近水域」。還有,由「《澳門法律匯編》編委會」主編、中國社會科學出版社出版的《澳門法律匯編》一書,也將帶有「海事管轄範圍」及「水域公產」等朮語的澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例收納進去,並不加任何按語。這就顯示,中方對澳門回歸前的「水域」並沒有異議,並默認了這個「習慣控制線」。所謂「習慣水域控制線」,這是在澳門回歸前,葡國人對澳門實施殖民管治的歷史產物。

因此,《澳門基本法》序言第一句就對澳門區域範圍開宗明義:「澳門,包括澳門半島、仔島和路環島」。為規範澳門特別行政區所轄行政區域範圍的全國人大關於設立澳門特別行政區的決定更明確規定,「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。當中沒有如設立香港特區相關決定有「附近海域」的表述內容。中央政府若要把澳門鄰近水域撥歸澳門特別行政區管理,也就缺乏法律依據,也可能招致抵觸基本法之議。在此情況下,「澳門特區行政區域圖」就只是作出「澳門特別行區維持澳門原有習慣水域管理範圍不變」的表述,而不是像香港特區那樣不但擁有「附近海域」,而且也明確地劃定了海域管理線。

而新城填海區的A區,很明顯是位於澳門特區的「習慣水域管理範圍」之外海域,亦即是在珠海市的海域內,這就突破了第二百七十五號國務院令《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》文字表述中的「澳門特別行政區維持原有的習慣水域管理範圍不變」的規定了。

而且,這與澳門特區向珠海市租用關閘旗樓以北的土地來興建關閘新邊檢大樓的情況,完全不同。因為新邊檢大樓所佔用的土地,每年是要向珠海市政府繳交租金的。而新城填海區A區則無須向原本實際管理該海域的珠海市政府繳交租金。

這就導致產生一個問題:在澳門習慣管理水域範圍以內的水域,是否就可被視為澳門特區的行政管理水域,亦即澳門特區可在此實施行政管轄權和司法管轄權?這與香港特區的完全不同,只為在歷史上有三個「不平等條約」,香港的管轄範圍是劃了界線的,因而我們打開內地或香港出版的香港特區地圖以至是廣東省和全國地圖,是清楚地劃示了香港特區的海上界線的,但澳門特區地圖和廣東省、全國地圖卻都沒有這樣劃。這就在客觀上形成了在海域管理問題上,澳門與香港存在著「不平等待遇」的問題,而這類「大香港小澳門」的現象,過去曾是澳門傳統愛國團體心中的痛。

在澳門回歸後,中國政府已對澳門地區恢復行使主權。在主權歸屬的問題上,澳門半島、仔島和路環島已連同原來「習慣控制線」之內的水域一道,置於中國政府的主權之下,已為澳門特區明確清晰地繪畫出澳門特區邊界線提供了國家政務依據,並因此而是屬於國家主權之下的內部事務,不存在所謂「割地喪權」的問題。如果再使用「澳門原有的習慣水域管理範圍」的概念及表述方式來表述澳門特區的水域範圍,而不是明確劃示澳門特區與廣東省之間的水域分界線,就未能充分反映澳門已經回歸的事實,而是在客觀上仍是按過去葡國人對澳門實行殖民管治的模式來劃分「習慣控制線」。

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