收費公路 亂象之後亟待回歸公益

近期三件事再次把公路收費問題拋向公眾的視野和輿論的風口浪尖。

一是《人民日報》刊發7篇來信,並配編後《不合理公路收費吞噬民眾利益》,集中反映我國公路收費站點多、收費高、收費亂的問題;二是河南農民時建鋒被控偷逃368萬過路費被判無期徒刑,隨後又啟動再審程序,儘管這個“天價過路費案”未有最終結論,但公路高收費現象被關注程度卻超出事件本身;三是在今年的“兩會”上,一些代表委員仍然與公路收費問題“較勁”。全國政協委員、山東省監察廳副廳長孫繼業就建議對全國收費公路徹底整頓,逐步取消普通公路收費,降低高速公路的收費標準。

這些年我國公路建設發展迅猛,尤其是高等級公路四通八達,全國公路網總里程達398.4萬公里,僅從2006至2010年間,5年內新增63.9萬公里;高速公路達7.4萬公里,新增3.3萬公里。

但這同時,全世界已建成14萬公里收費公路,10萬公里在中國。我國高速公路的95%、一級公路的65%都是收費公路。世界銀行發佈的一份最新研究報告披露,中國的高速公路通行費是全世界最高的國家之一,高速公路成為“高價公路”。

公路的收費亂象一直引發社會關注,民眾將“亂收費、亂罰款、亂設站卡”統稱公路“三亂”。公路何時不設“攔路虎”?作為公共產品的公路何時回歸它應有的公益屬性?

“收費還貸”演變成與民爭利的工具

我國高速公路於上世紀80年代起步。那時為了解決基礎設施建設制約經濟發展的問題,國家加大這個領域的投資力度。然而公路建設具有投資大、建設週期長的特點,雖然改革開放之後公共財政大幅增加,但對於動輒幾十億元的公路建設投資,政府顯得力不從心。

基於“政府財力有限、有效投資不足”等原因,國務院於1984年提出“貸款修路、收費還貸”政策,執行20餘年,多渠道融資的收費公路,確實從根本上改善了我國的交通條件。就如交通運輸部副部長翁孟勇所說,“中國交通事業在這些年之所以突飛猛進,收費公路政策或可言功不可沒。”

但問題還有另一面,公路的收費問題一直成為人們爭議的焦點。

事實明擺著,這些年收費公路發展,並非完全像相關法律規定中所描述的那樣以“堅持非收費公路為主,適當發展收費公路”作為原則,那麼,背後的玄機是什麼?

“在中國,稱高速公路為”印鈔機”並不為過。每一條高速公路的誕生意味著終身將成為造錢的機器,在幅員遼闊的中國國土上,如果哪一條高速沒有收費站,幾乎可以認定是天方夜譚。”北京大學法學院教授、博士生導師劉凱湘告知本刊記者。

“照理說,高速公路收費,原因就是借貸修路,收費還貸。但這並不能站住腳,因為很多高速公路早已收回投資成本,卻仍在收費。有的還將”政府還貸公路”轉為”經營性公路”,或是變身上市公司等種種花樣,不斷拉長收費的期限,其本質就是官商勾結,攫取全民的資源。”

雖是寥寥幾語,劉凱湘卻點出問題的實質。他接著說,“政府還貸公路”收費期限最長不得超過15年,在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費。由於“經營性公路”收費期限可放寬至30年,這就給一些地方政府帶來了尋租空間——成為地方政府的“提款機”。“收費還貸”就演變成與民爭利的工具。

首都機場高速事實上已成為這方面的“經典”。1993年建成的首都機場高速,總投資11.65億元,其中貸款7.65億元。到2005年,收費總計32億元,至今估計已不少於60億元,而且將一直收到2022年。

另外,上海的滬嘉高速,1988年建成,投資2.3億元,1995年時,經營該公路7年的公司資產總值就達到18.5億元,但收費期將至2022年。別以為高速公路收費上繳了國家財政,實際多數進了經營商、地方政府的腰包。

高速公路的收費理由很簡單,但解決問題的過程卻很“複雜”。“貸款修路、收費還貸”的原則只適用於收費的開始,不適用於收費的結束。在公路收費問題反復受到“永遠還不清貸款”的詰問中,我國公路投融資體制改革也再次面臨一個新的瓶頸。

長途運輸,守法的賠錢違法的賺錢

浙江平陽人金仁傑從事長途客運10餘年,長期往返在廣東、廣西和浙江之間。近年承包一輛核載人數為30餘人的大客車。“昨天我的車從漳州詔安出發行經高速公路,來到福建和浙江交界的汾水關收費站,一趟650公里,繳納的過路費就高達1024元,實在是太貴了。”在本刊記者面前,他在話語中顯然含有抱怨,卻也無奈。

據他介紹,這段路的收費價格自該路段開通高速以來,已沿用了5年左右。平均每公里收費約為1.58元。而目前全國的高速公路一公里收費從0.3元至0.7元不等。

金仁傑坦言他現在的生意越來越難做了,原因在於收費高,油價貴,動車開通後又分流公路的客源,同行競爭激烈。

應該說,金仁傑所言是個普遍現象,也正因如此,“如果不超載,根本沒利潤”成為中國公路運輸的“基本特色”。當車主和司機本應獲得的合理利潤被無休止的過橋過路費、亂罰款、亂收費所侵佔時,他們只能通過超載找回來。

“我們當司機誰也不願意承擔壓壞公路、帶來安全隱患的名,可當各地執法依據不一,甚至亂執法時,遵紀守法的人往往損失更大。”金仁傑毫不掩飾地說。

不超載沒利潤,究竟怎樣“沒利潤”?金仁傑說了這麼一席話:同一車貨物,委託物流公司運送,從廣州至北京,全程遵章守法,不超載,一車貨物不但沒錢賺,還虧了兩三千元。

在中國,全社會物流總成本占GDP比重的21.3%左右,而發達國家只是10%左右。目前物流行業的成本中,過路費占物流企業直接成本的30%~40%。這也導致了中國貨運行業弊病叢生。

于法無據、於理不合的高速公路不合理收費屢禁不止,不僅使我國成為世界上高速公路收費里程最長的國家,而且加重了社會公眾負擔,不少駕駛員被逼著“逃”、“躲”、“闖”,由此引發的社會矛盾和問題也層出不窮。去年京藏高速發生罕見的大擁堵,就與高速公路收費密集、管理混亂有相當關係。

其實,《收費公路管理條例》以及交通部發佈的《收費公路權益轉讓辦法》、《關於進一步規範收費公路管理工作的通知》等,嚴格限定了高速公路還貸年限、收費站設置的密度。但是,為了保證“肥水不外流”,各省、市、縣、橋、隧道邊界往往設有收費站。

湖南籍的長途客車司機余志軍在接受本刊記者的採訪時,同樣強調說現在跑運輸很辛苦壓力很大很難賺錢,路面上車流量大,收費站多。他細數自己跑過的長途路線,認為湖南衡陽到廣東東莞這一段高速路收費站點最多:“走這一趟共要經過4個收費站——小塘站、太和站、火村站和東莞站,其實總路程還不到700公里。”而一路下來,這幾個站點累計收費達到700元。

“更糟糕的是,貨車過收費站是稱重量計費的,超載的司機往往塞上小費,收費員就會少稱重量,但他們這樣做是要花些時間的,這就影響了車流暢通的速度。”

與餘志軍所說相似,在江蘇省揚州市至鎮江市的潤揚大橋北段,不到1300米的路段內,設有3個收費站,堵車幾公里是司空見慣。此現狀被全國政協委員宋振鐸稱為“封建割據式的收費方式”。

當公路成為一些部門的斂財工具,當每個人都要在公路貨運身上“雁過拔毛”時,最終帶來的是全社會本不應該承擔的高額物流成本,而這將從根本上影響國家經濟的發展。

在促進深莞惠一體化的背景下,3月30日,深莞惠三市邊界21個收費站同時取消收費。車主無不拍手稱快。

“經營者”的特殊性和壟斷收入

高速公路的原罪是壟斷封閉體制下的結果。一條高速公路在還清貸款後還將承擔“統貸統還、滾動發展”的“歷史重任”。但沒人告訴公眾高速公路正常的運營、養護需求的成本是多少,也沒有人告訴公眾一條高速公路收費期限和還清貸款的時間表,高速公路收費就是一列不斷加速的沒有終點的火車。

為什麼高速公路收費問題難治?如果換個角度看,就能有更多理解——目前地方政府既是公路的審批者,又是監管者,有時候還是建設者,既然是“左手”管“右手”,這就當然使得大量收費公路成為地方政府和利益集團謀利的工具。

很多省的高速公路收費公司屬企業性質,按照企業的模式進行運作,把收費作為重點。再則高速公路的收費制定主要由交通部門掌握,既當運動員,又當裁判員,此種收費標準怎能令人信服呢?

超期服役的收費站依然能夠遍佈各大高速公路,其中原因,劉凱湘還認為:“除了巨大的利益因素之外,還與高速公路經營者的特殊性有關。儘管它是一個所謂的盈利性法人,可帶一種壟斷性地位。”

劉凱湘解釋說,如果說在上世紀80年代到90年代,我國政府只有通過市場化融資,才能彌補政府提供公共產品能力不足問題的話,那麼進入21世紀,我國政府已經開始具備這樣一種提供能力以後,我國公路建設仍然採取這種方式,所彌補的則不是政府提供公共產品能力的不足,而是變成了個別部門借此獲取壟斷收入的機會,並且是政策壟斷。

作為為公眾提供出行便利的高速公路,不可避免的具有公益性,一些地方政府和高速公路管理部門和企業卻長時間置若罔聞,暴露出的是“政企不分”的機制弊端、漠視群眾利益的思維模式、形形色色的利益保護和有法不依的尷尬事實。

收費公路何時轉身公共物品

公路是公益性基礎設施,其最基本的屬性應該還是公益性,公路首先是而且也必須是公共產品。但在不少地方政府眼中,非收費公路儼然像塊雞肋,總忍不住對建設收費公路趨之若鶩,同時間接逃避著政府本應承擔的公共職責。

吳朝華服務於北京恒德律師事務所,幾年前他是頭一個因收費問題將京石高速告上法庭的律師。當他接受本刊記者的採訪時,依舊觀點鮮明:“公路收費主要用於還貸和有償集資款,但是有些地方鑽了法律法規的空子,這裏面要考慮到收費的標準和時間。國家的財政資金有限,公路建設的市場化融資無可厚非。但即

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