澳門特區“一國兩制”法律體系的完善

姬朝遠

1999年12月20日生效的《澳門基本法》145條規定,澳門特別行政區成立時,澳門原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外,採用為澳門特別行政區法律,如以後發現有的法律與本法抵觸,可依照本法規定和法定程序修改或停止生效。根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務,在不抵觸本法的前提下繼續有效,受澳門特別行政區的承認和保護。原澳門政府簽訂的有效期超過1999年12月19日的契約,除中央人民政府授權的機構已公開宣佈為不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定,須經澳門特別行政區政府重新審查者外,繼續有效。1999年10月31日第九屆全國人大常委會第十二次會議通過《全國人大常委會關於根據<澳門基本法>第145條處理澳門原有法律的決定》。根據澳門立法事務辦公室1995年度的總結,自1621年到1994年間,澳門法律總數約有30000部,其中大約有1700部是由葡國發出的。1996年出版的《澳門法律彙編》是“澳門歷史上第一部較為系統和全面的法律彙編”,從該彙編收錄的近千條法律來看,澳葡法律在內容上已涵蓋社會生活的各個方面,包括居民的權利與自由、行政、立法、司法機關組織法、刑法、民法、商法、行政法和程序法等。據此,以《中國憲法》、《澳門基本法》為最高法、以原有法律為基礎,新成立的澳門特別行政區法律體系初現雛形。

由於澳門原有法律的歷史滯後性、與澳門社會生活的嚴重脫節,導致以其為基礎的澳門特區法律體系面臨完善的時代重任。本文從法律體系的一般理論人手,著眼於澳門特區的發展定位,探討澳門特區法律體系完善的基本路向。

一、法律體系的特徵及其存在的條件

所謂法律體系,法學中有時也稱為“法的體系”,是指由一國現行的全部法律規範按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的、有機聯繫的、穩定的統一整體‧芬蘭法學家卡爾羅.圖奧裏(Kaarlo Tuori) 主張法律包括表層結構(the surface structure)、中層結構(themiddlestructure)以及深層結構(the deep structure)三個層面。法律的表層結構主要指用語言型構的法律規定(1egal provision),包括立法機關和行政機關制定的法律法規文本、法院的裁判文書,甚至還包括法律教義學的論述。法律的表層結構其實涵蓋了通常說的“正式法律淵源”和“非正式法律淵源”;法律的中層結構指“legal culture(法律文化)”,既有法官、檢察官、律師和法律學者這些專業人士對法律的認識(關於法律概念、法律原則和法律方法等的見解和學說),又有普通大眾對於法律的認識;法律的深層結構是比法律文化更深層次的東西,其是跨越不同的法律條文和不同的法律文化而為所有法律所共通的因素,既有法律權利、法律義務、法律制裁等共同的

法律概念,又有某一時期內為不同國家和地區人民都共同承認的法律原則和其他共通的法律觀念。不同法系的法律或者國別法通常表現在具有不同的法律的表層結構(法律條文)和中層結構(法律文化)上,但是它們都具有共同的深層結構,也就是這種共同的深層結構的存在使得不同法系的法律或者國別法之間的相互理解和交流成為可能、使得不同國家或者地區之間的法律移植成為可能,並使得適用於不同國家和地區的國際統-法成為可能。

秩序是人類社會的基本特徵,一定秩序的建構必須依據一定的規則體系,正所謂“不以規矩不成方圓” 。規則體系給全社會提供了明確的行動指南,秩序得以形成。奴隸社會、封建社會、現代社會都有其特定的規則系統。以法治和憲政為特徵的現代社會規則系統與以往存在著本質的區別,他拒絕威權和專制、任意和暴政,崇尚自由與民主、公平和正義,因此,現代法律體系有其鮮明的時代特徵。“民主立法”、“法律公開”、“法律面前人人平等”,“法的統治”、“人民主權”、 “尊重和保障人權”等成為當代法治全球化的一個普適價值理念。依據法律的“三個層面”理論,一個國家的法律體系至少具備三個方面的特點,第一,系統性。具有完備的部門法體系。無論的是大陸法系還是英美法系國家,國家和社會生活的主要方面必須納入到法的調整範圍,從而國內法形成部門齊全、邏輯嚴密的內在和諧體系;第二,社會性,是社會文化的有機組成部分。社會法律意識得到建立和普及。全社會從精英到草根階層,普遍樹立法律的信仰,知悉與自己生活和工作相關領域的法律,社會法律文化得以建構。國家法律制度得到社會的廣泛認知;第三,理念性,是社會法治理念的重要載體,一國的法律體系必須體現法治之普適價值理念。例如人權觀念、人民主權觀念、權力分立與制衡觀念、法的統治觀念、司法獨立觀念等:第四,穩定性與連續性,沒有超越法律的權力對法律體系進行破壞,而是隨著形勢的不斷發展,依據法定的程序與時俱進;第五,效用性。一國或特定地區的法律體系是所有現實有效的規範性文件的集合。如果規範性文件沒有被遵守、或隨時因為權力的任意而篡改、廢棄,那 ,法律體系就不會存在。

法律體系是國家法治建設的前提,依法治國必須做到有法可依。同時,法律體系的存在又是以憲政為前提。在專制國家和威權國家,法律體系是不可能存在的,因為法律沒有王上的權威,隨時有可能因權力者的好惡而被放棄、歪曲、篡改或廢止。由此,我們可以總結出法律體系產生的基本前提:權力分立與制衡、民選的議會、違憲審查機制、司法獨立。首先,權力分立與制衡的憲政架構是國家法治環境的根本保障。孟德斯鳩在《法的精神》一書中指出:立法權、行政權和司法權必須三足鼎立,既不能三者合而為一,也不能讓其中任何兩者合而為一。他說: “當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關手中,自由便不復存在了,因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,並暴虐地執行這些法律”, “如果司法權不同立法權和行政權分立,自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一,則將對公民的生命和自由施行專斷的權力,因為法宮就是立法者。如果司法權同行政權合而為一,法官便將握有壓迫者的力量”, “如果由同一個人,或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力,即制定法律權、執行公共決議權和裁判犯罪或爭訟權,則一切便都完了”;其次,民選的議會是民主立法、確保法律與民意的統一,從而有力保障法律的穩定性、法律能被社會廣泛接受和自覺遵守,降低執法成本,實現預期的法治秩序:第三,違憲審查機制的確立。法律體系是以據憲法典或憲法性法律為最高法的邏輯嚴謹的體系。部門法是憲法的具體化,如果沒有違憲審查機制,違憲法律的存在和實施必然影響到法律體系的內在統一;第四,司法獨立。司法獨立,必須具有雙重的意義,首先是法官裁判的獨立,其次是司法機關相對於立法機關、行政機關的獨立,二者缺一不可。司法為社會提供的是“終極”救濟機制,司法獨立是確保司法宮依法裁判的基本前提。在司法裁判中,行政權的幹預、立法權的幹預都會使司法權脫離法律與正義,產生錯誤的判決和不正義的行為。第五,法治理念的確立與普及。

二、澳門特區憲政環境與法律體系現狀

《澳門基本法》建立了澳門的憲政架構,初步實現了澳門的繁榮與穩定。澳門特別行政區成立以來,經三屆政府的不懈努力,澳門已經走上了法治道路,與此同時,以原有的葡萄牙法制為基礎,以《中國憲法》、《澳門基本法》為根本法,建構起了澳門特區法律體系。但澳門的法治水平、法律體系與歐美法治發達國家尚存在一定差距。

(一)澳門特區的憲制環境

基本法從澳門特區作為“一國兩制”下高度自治的地方行政區域的地位出發,設計了以行政為主導、行政與立法既相互制衡叉相互配合、司法獨立的政治體制。同時,鑒於基本法明確規定澳門實行資本主義制度,運用西方憲政的基本原理看,澳門行政主導的政治體制尚存在一些問題需要探討。首先,關於行政主導的提法問題,基本法規定行政長官地位顯要,並不必然地推出在行政、立法、司法中,行政必須占據主導地位,行政只能是履行自己的憲政角色而已,行政主導的提法有違權力分立精神,正確的提法應該是仿照總統制的政治體制,稱其為“行政長官制”。因為,特區的行政長官代表特別行政區,包括行政權、司法權、立法權在內,正如澳門特區1/1999號法律《回歸法》第一條規定,澳門特別行政區的首長及代表為澳門特別行政區行政長宮:其次,行政與立法的制約問題,依據澳門立法會的產生和實際運行來看,澳門立法會不可能對澳門行政構成制約,依據《澳門基本法》附件二“澳門特別行政區立法會的產生辦法”,澳門特區第三屆及以後各屆立法由29人組成,其中:直接選舉的委員12人,間接選舉的議員10人,委任的議員7人,委任和間接選舉的議員19人,占議席的65.51%,直接選舉的議員12人,僅占議席的41.49%,不超過半數,民選的力量根本無法制約行政。從實際運行來看,澳門立法會在權力機制中發揮的作用比起香港立法會要遜色的多:第三,對司法公正與效率問題。司法文書如今仍無視當事人的漢語母語背景和澳門九成以上華人社會之現實,從2004/2005、2005/2006、2006/2007、及2007/2008四個司法年度來看,初審法院以中文或中葡文做出的判決近年來總體上維持在60%-70%之間(四年來的比例分別為70%、61%、66%、及67%)o其中輕微民事案件法官中文判決的比例最高,普遍達90%以上:刑事案件以中文及中葡雙語製作的判決書比例亦較高,達74%-87%;而由於民事法庭中的葡籍法官比例較大,民事案件判決中文判決比例偏低,僅占30%-40%。 雖然各級法院審結案件的數量有所增加,未審結的案件有相當程度的減少三級法院全年受理的審件為16696件,審結的案件

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