選擇性執法的因和果

李海波

2011年5月,因世界蹼泳冠軍陳斌在廣州花都區的違建別墅被城管部門強拆,關於城管執法中“選擇性執法”再度成熱點問題。這個事件本身並無什麼爆炸性,但是當“世界冠軍”、“違建別墅”、“城管執法”三個關鍵詞結合到一起時,便足以引起社會公眾的關注了。陳斌夫婦在被拆廢墟前舉起“維權”、“不公”的標語,向人們訴說著他們的怨氣。氣從何來?陳斌質疑:“小區有43宗建築被認定違建,為什麼只有我們兩家別墅完全推倒?執法的公平性和公正性何在?”

也就是說,陳斌並沒有直接為自己的違法行為不存在進行辯解,而是認為:這麼多違法建築,憑什麼單單處罰我?從法律上講,如果陳斌以這個理由提起訴訟,他的理由是站不住腳的,別人的行為是否合法並不是你可以採取違法行為的理由。而且,花都區城管部門也是這樣答復的:陳斌的別墅確屬違法建築,其他的正在調查中,如有違法,一律拆除。

關於城管部門的下一步行動,我們暫且繼續關注,但該小區的別墅大多屬於未取得《建設工程規劃許可證》的情況下,擅自拆除原建築物進行改建、新建,對此城管部門已經認定為違法建築,現在先把陳斌的房子拆掉,仍難逃選擇性執法之嫌。

什麼是選擇性執法?

選擇性執法並不是一個非常明確的法律概念,從字面上來看,指的是執法機構對於被管理的相對人,在執法過程中採取不同的標準,有選擇地進行管理或者處罰。

從廣義上來講,選擇性執法是一種普遍存在,因為執法人員是有限的,而被管理者的行為是無窮的,所以在履行職能中肯定會有所取捨,不可能面面俱到。比如實踐中常用的抽查、抽檢等,就是典型的選擇性執法。如果這種選擇是出以公心,是為了達到總體的執法效果,那麼這種執法方式無可厚非。

但被人們所詬病的選擇性執法,往往是因為執法者在選擇的過程中夾雜著見不得人的內幕,這種執法行為就不具備公正性可言,自然為人們所深惡痛絕,甚至還不如不作為,因為如果不作為的話,頂多那個違章建築還立在那裏,侵害了個別人的合法權益,但是這種“選擇性執法”關係到眼下最為刺激公眾敏感神經的政府行為是否公平公正的問題,進而關係到政府的公信力及法律的尊嚴。

在現實中,選擇性執法還會產生“破窗現象”,也就是說,如果打破這扇窗戶沒人管,那麼別人就可能受到某種暗示,去打爛更多的窗戶。進而向社會、系統傳遞出一個錯誤的信息:對法律不必當真,可以在執法的空間中躲避。不僅是城管執法,近年來的食品安全、煤礦監管漏洞,土地、建設領域的腐敗現象,基本上都可以從選擇性執法中找出原因。

這種選擇性執法有個人利益至上的原因。俗話說“吃人家嘴短、拿人家手短”,如果執法者收受了被管理人的賄賂,從而影響到了自己的選擇,這就是典型的權力尋租,是一種犯罪行為。

筆者在百度上搜索“城管、受賄”顯示:找到相關結果約3610000個,其中個案,不加詳述。更為惡劣者,一些城管人員以自己的管理權力作為要挾,向被管理者收取“保護費”,不交就會依法處罰你,這種選擇性執法給城管招來了更大的名。

選擇性執法還有更深層次的原因。

領導的預

這在實踐中很常見,即所謂的“打招呼”、“批條子”,這種情況下,執法者們一般也不會深究原因,就地歇兵不動。對於我們的行政機關來說,和法律相比,領導的指示永遠管用。

同樣是在廣州,同樣是城管執法,去年發生的拆除“二沙島”富豪別墅事件就得到社會輿論的正面評價。能夠在那裏買房子的人都是有頭有臉的人,非官即富,所謂違法行為也長期為公眾所周知,但在實踐中城管部門很難去執法,你還沒進門呢,房主就找到你的領導了,這時候法律只能暫緩執行。去年的不同是因為市領導直接進行幹預了,當然這是正面的幹預,要求拆除違章建築,城管部門才得以將拆除行動往下進行。

這種情況下公眾將執法不力的後果都扣到城管的頭上也是不公正的,都在官場上生存,你不能指望城管領導們都是一副海瑞的性格。況且這種情況哪個部門都有,只不過城管的權限涉及公眾的直接利益,所以被關注得多一點。而且城管沒有權力直接封殺媒體的報道,也沒有能力直接將批評者以“誹謗罪”抓至大獄,因此在網上對城管的罵聲猶如汪洋大海。

一位城管朋友曾對我說:我們工作又辛苦,實惠也不多,還總挨,我們才是弱勢群體啊。我當時說,沒有法律的保障,所有人都是弱勢群體。

除城管之外,這方面選擇性執法的典型近年還有深圳的“海上皇宮”和北京的“天上人間”。全北京的警察甚至全國人民都知道“天上人間”裏面有賣淫嫖娼行為,但是多年以來沒人敢動,甚至“天上人間”在民間成為一個傳奇。終於有一天,“天上人間”被扳倒了,於是乎又宣傳掃黃打非取得了進展,但是也不見有哪個保護傘被依法處理。

其實,掃與不掃,拆與不拆,經常是無關法律尊嚴,只有權力博弈。

執法的現實難度

就城管的職責而言,大多屬於城市管理的老大難問題,諸如:違法建設、無照經營、小廣告、黑摩的等,在中國任何一個城市都會大量存在。在我們國家現在的發展階段,城市化加速,失地農民增多,農民工進城又融不進城市,那麼這些行為甚至有一定的合理性,至少部分解決了進城農民的生存問題。

但是這些均違背了現行的法律,而且都是城管部門的職責所系,那麼管還是不管?管意味著斷絕了部分人的生路,群眾不滿意;不管意味著城市的秩序得不到維護,領導不高興。於是乎這部分問題就有意無意地變成了選擇性執法。平時可以放一放,遇到領導批示或者什麼大型的活動就來一次運動戰,小販們則以遊擊戰對應之,反倒形成了城市邊緣的一種平衡。

通過城管選擇性執法的成因,我們可以看出來,有些問題光指責城管是沒有用的,因為它既解決不了權大於法的問題,也解決不了社會轉型期的城鄉矛盾問題,甚至城管機構的產生都是權力的產物。城管介於社會大眾和社會管理終端的矛盾集合點上,有人說城管是中國集中反映社會矛盾的一個“怪胎”也並不為過。有的學者基於城管的種種問題提出廢除這個機構,這更是典型的書生誤國,因為問題的原因沒有解決光撤掉這個機構毫無意義。再說,就算城管是一個侵害公民利益的機構,但存在一個這樣的機構總比存在8個這樣的機構強。

人們對於城管執法的指責實際上是對社會公平正義的一種強烈呼喚。即使在封建社會,我們這個民族也從來都沒有喪失對於法律的夢想,即使這個想法還比較幼稚,比如“王子犯法與庶民同罪”,對於包青天的渴望延續千年而不衰。最為精闢的是司馬光在《資治通鑒•漢文帝十年》中的論述:“法者天下之公器,唯善持法者,親疏如一,無所不行,則人莫敢有所恃而犯之也。”我們可以用這個觀點來批評城管部門的選擇性執法,應該理直氣壯,看,老祖宗都這麼說你。

但是國人從古至今的法律理想有一個最基本的缺陷,那就是都將法律作為統治者的一種管理工具,而不是將法律作為保證權利尤其是個人權利的一種信仰,皇帝口頭會說嚴行法律但自己實際永遠不受法律的約束。上面有一個大皇帝,下面還會有中皇帝和小皇帝,他們在自己的管轄範圍內都是淩駕於法律之上的力量。如此,“人莫敢有所恃而犯之也”是不可能的,至少在權力者那裏就行不通。因此眾多的政治家們的夢想都是成為皇帝成就自己的權威,而不是創新制度樹立法律的權威。因此我們過去各朝代的政治史就是一個又一個輪回週期,打倒了前朝的東西實際上建立起來的還是以前那一套。

回到選擇性執法這個話題,如果真正要革除這個弊端,那就要使得我們的制度運行機制真正樹立起法律的權威。只要在我的職責範圍內有證據證明這是一個違章建築,我就可以依法去拆除他,誰來幹預也沒有用,哪怕這就是官員家的房子。換個角度,如果說選擇性執法是一個永久的話題,那麼在法治社會裏,可能優先選擇的是先拆除官員家的違法建築,這也體現了法律約束政府權力保障個人權利的核心價值。

毋庸置疑,我們現在的管理體制和法律制度還有不完善之處,我們談論的城管選擇性執法儘管是個小命題,但要解決這個問題必須要有大文章。可貴的是,我們的領導者已經認識到改革的方向與迫切性,我們正向建設法治國家一步步推進。不久前溫家寶總理在“兩會”記者招待會上的講話可以代表高層對這一問題的清醒認識:“公平正義是社會主義的本質特徵,也是社會穩定的基礎;當前,我以為最大的危險在於腐敗,而消除腐敗的土壤還在於改革制度和體制;政治體制改革是經濟體制改革的保障,沒有政治體制改革,經濟體制改革不可能成功,已經取得的成果也有失去的危險。”

實現民族的法治理想,任重而道遠。

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