兩岸非傳統安全合作面面觀

陳先才

冷戰結束後,非傳統安全議題日益為世界各國各地區所關注,並成為國與國或區域間合作安全的新課題。隨著兩岸社會互動與人員聯系的日益密切,客觀上必然會要求兩岸加強在非傳統安全領域內的合作。在當前兩岸新局的情勢下,兩岸非傳統安全合作亟待加強。

西岸非傳統安全合作的帷幕早巳拉開

2010年9月16日兩岸在廈金海域舉行聯合搜救演練。與以往的聯合搜救演練不同,此次演練中台灣方面參演的陣容出現了升格的趨勢。台灣方面此次由海巡署直接參與演練,並首次派出了“金門艦”等非常先進的武裝艦艇,而大陸則由交通部門所屬的海上搜救中心負責,演練的規格與規模明顯高於2008年首次舉行的“金廈小三通航線救難難倒演練”。此次演練雖然不具有兩岸軍事互信的實質,但卻能為兩岸在非傳統安全領域合作打下了重要的基礎,它標志著兩岸海上救難已邁出一大步。因為隨著兩岸大三通時代的到來,兩岸往返船隻的日益頻繁,為保証萬無一失,兩岸都有義務搶救遇險船隻,都有責任保護兩岸民眾的生命財產安全。

事實上,兩岸在非傳統安全領域的合作早巳拉開帷幕。早在2008年四川汶川地震中,台灣就曾派出了台灣地震救援隊,火速開往四川災區進行救援工作的開展。而在2009年的“八八水災”中中國大陸也在物資和人員等各方面給予台灣大量援助。

當前兩岸關系和平發展局面的形成與不斷強化,客觀上為兩岸在非傳統安全領域的合作創新了條件。特別是兩岸三通為兩岸人流、物流與兩岸社會的密切互動奠定了重要的基礎,在當前兩岸新局的情勢下,兩岸在非傳統安全領域進行合作不僅必要,面臨緊迫性,而且完全可行。也就是說當前兩岸之間亟待加強兩岸災害預警應急處置保障機制的建立。

兩岸地理位置緊靠,台風是兩岸面臨的主要氣象災害之-,它嚴重影響到兩岸的工農業生產和經濟建設,每年給兩岸都帶來巨大的經濟損失和人員傷亡。兩岸如果能夠在台風研究以及台風防災減災方面展開合作,將對兩岸民眾是一大幸事。而面對台風的侵亂,兩岸無論在預報、救災方面都有很大的合作空間。尤其是在漁業漁民方面,最近幾年來由於兩岸關系轉暖,每當有台風來臨的時候都會有一些台灣漁船在福建省各地專門為台船修建的避風點躲避台風。閩台兩地完全可以在這方面建立相關機制,加強合作。

雖然目前兩岸之間在災害預警以及應急處置保障機制方面的進展相當有限,但兩岸建立災害預警機制已有一定的基礎。過去兩年來,兩岸氣象界、地震界通過定期舉辦研討會等形式,已開展較為頻繁的科技合作和交流,而兩會領導人也曾就兩岸在地震、風災、水災等自然災害的預報、預警及監測等方面加強資訊分享與交流達成了共識。因此,當前兩岸完全可以在災害預警、應急處置等方面建立起常態化互助和保障機制,以吸取“魚”台風災害中大陸遊客在台遇險事件的教訓,為兩岸交流、民眾往來提供更大的保障。

兩岸非傳統安全合作的空間相當廣泛

事實上,兩岸非傳統安全合作並非只有救災救難等方面,其範疇相當廣泛。所謂非傳統安全是指相對于傳統安全而言的,是指除政治、軍事、外交沖突以外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的因素。與傳統安全威脅相比較,非傳統安全威脅所發生的多樣性及其牽涉的層面更加複雜多變,這些威脅不僅針對社會、個人,也包含政府和國家。它突破了單純的軍事範疇而涉及到軍事、政治、社會、自然和環境等諸多層面。

非傳統安全的特徵主要有以下幾方面:一是跨地域性。非傳統安全超越了傳統安全以地域為界的地理空間,具有跨地域性特徵。例如台灣海峽海域的環境污染等,都將直接對兩岸的環境產生極為負面的影響;二是多樣性。非傳統安全威脅超越了傳統安全主要限於軍事領域的範疇,具有明顯的多樣性。大部分非傳統安全威脅屬於非軍事領域,如能源危機,資源短缺,金融危機,非法洗錢等主要與經濟領域相關,有組織犯罪,販運毒品,傳染性疾病等主要與公共安全領域相關;三是不確定性。傳統安全通常有一個不斷積聚,性質逐漸演變的漸進過程,往往會表現出很多徵兆,人們可據此採取相應的防範措施。然而,許多非傳統安全威脅卻經常會以突如其來的形式迅速爆發出來。如恐怖事件的發生,以及地震、海嘯等自然災害;四是相互關聯性。非傳統安全與傳統安全威脅相伴而生,具有明顯的互連性。在一定條件下甚至可以相互轉化。許多非傳統安全問題是傳統安全問題引發的後果。如戰爭造成的難民問題,環境破壞與污染問題等。

對於兩岸而言,兩岸交流所衍生的安全議題呈逐漸擴大之勢,尤其是許多非傳統安全議題不斷呈現出來,如毒品的泛濫,偷渡及非法入境,經濟犯罪,環境生態保護及網路資訊化等問題。這些問題可能引發兩岸社會治安隱憂與經濟危險,均已造成兩岸社會人民相當大的威脅,相對的維持社會安全與秩序的成本也不斷增加。

總之,兩岸在非傳統安全領域合作的內涵有很多方面,包括兩岸人道救援。兩岸共同打擊犯罪、兩岸開展海事救難救險、兩岸生態環境安全、兩岸醫療食品衛生安全、兩岸能源保障安全、兩岸信息管理、兩岸區域反恐安全、兩岸防武器擴散、兩岸經濟金融安全、兩岸懲治黑道、兩岸南海海域安全、兩岸防範毒品走私等等諸多領域。這些非傳統安全領域既涉及到兩岸社會又涉及到兩岸民生,對兩岸民眾有著直接而重大的影響。

兩岸非傳統安全合作機制的建構路徑

在當前兩岸關系和平發展局面不斷形成並深化之際,兩岸理應加強在非傳統安全領域的合作,並爭取早日建立起兩岸非傳統安全合作的機制。

兩岸在非傳統安全領域的合作,持續深化兩岸非傳統安全合作機制,有助於增強兩岸互信,不但可以為當前兩岸關系進一步向前發展提供新的動力與途徑,而且也可以為兩岸未來在軍事安全領域取得突破創造條件。由於長達60多年的隔閡,兩岸之間存在瞭解不足與溝通不足的困境,這是影響兩岸關系和平發展繼續深化與鞏固的重要障礙。如果兩岸能夠在非傳統安全領域開展卓有成效的合作,通過在實踐中的良性互動,則將有助於建立互信。隨著這種互信的不斷累積,自然有利於增強兩岸的情感,有助於化解兩岸敵意,從而為兩岸破解高階政治難題累積互信,創造條件。同時我們還要看到,雖然兩岸三通實現以及簽署ECFA,但現階段推動兩岸政治對話與軍事互信等高階政治議題的條件還不成熟,當前兩岸關系發展正面臨繼續發展的瓶頸,我們有必要為兩岸關系的進一步發展尋求新的動力和源泉,而屬於低階政治範疇的非傳統安全議題無疑有探索的空間,完全可以作為兩岸尋求合作和增進互信的新途徑。

當前兩岸雙方對於加強在非傳統安全領域的合作都抱有高度的期待,這無疑為兩岸非傳統安全合作機制的建構提供了條件。 首先,兩岸在非傳統安全合作方面應建立起常態的、制度化的合作模式。其內涵應包括兩岸災害預警及防範合作機制、兩岸海事救難救險合作機制、兩岸共同打擊犯罪以及司法互助合作機制、兩岸懲治毒品走私合作機制、兩岸醫療食品衛生安全合作機制、兩岸海上反恐安全合作機制、兩岸海域環境保護安全合作機制等等。其次,兩岸應建立起相互及時通報的制度化管道與處理模式,以保証兩岸信息溝通管道的暢通。再次,兩岸應針對非傳統安全的不同領域而制定出相應的反危機預案,使之成為兩岸在非傳統安全危機管理預防機制中的核心一環。第四,積極推動兩岸相關人員的交流交往,增強兩岸人員的接觸機會。因為有接觸就有機會,有交流就有人脈。例如兩岸合作打擊犯罪可以從最基層工作人員的交流開始,透過兩岸緝毒人員的相互參訪、經驗座談以及學術研討等活動,建立兩岸緝毒人員之間的交流關系。經由彼此的熟悉與經驗交流,增進雙方對個案協助的意願。兩岸可以通過這種建立雙方人脈與個案協助的模式,來增進彼此瞭解,產生互信,作為兩岸合作打擊毒品犯罪的催化劑。

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