試論科學施政與以人為本價值觀的融合

澳門科技大學法學院博士研究生 張倩孺

溫家寶總理在2010年11月會見澳門各界人士代表時,給予澳門幾點希望,其中特別強調了提高政府科學施政水平。同年11月的澳門特區政府施政報告,貫穿著一個鮮明的主題,即科學施政。本文嘗試將科學施政具體化,包括政府依法施政、信息公開、瞭解民意、反映民智以及加強監督。並將以人為本的價值觀融入政府科學施政的進程當中。達成結論以人為本是科學施政的價值導向,同時,特區政府科學施政在於追求以人為本的理念,更好地服務於民。

一、特區政府科學施政的緣由分析

回歸十一年多來,澳門特區政府在中央政府的全力支持下,在澳門各界人士的鼎力相助下,取得了顯著的施政成效。如今的澳門經濟蓬勃發展、社會穩定和諧、市民安居樂業。特區政府加強科學施政,對澳門的發展具有重大的意義。科學施政的理念被如此重視,也有其必然性,原因歸納為以下幾個方面。

(一)社會發展對政府施政水平的要求提高

政府的決策、施政直接影響經濟多元化發展、民主政治以及社會民生等諸多方面。與此同時,社會的高速發展,對政府施政能力的需求相應提升。傳統的政府決策模式與施政方式已經明顯不能適應新的形勢。這些都對政府的施政水平提出了新的課題。而科學施政的理念符合社會發展的趨勢,並且順應民意,能夠促進社會的和諧發展。

(二)時代進步對政府職能轉變的期望提升

構建更加繁榮穩定的澳門,對政府的行政能力提出新的要求。政府作為公共責任的履行者與承擔者,不僅要完成其職能範圍內的工作,而且必須具有與時代精神相適應的治理能力,包括決策能力、執行能力、與民眾的溝通力等等。目前的時代,社會對服務型政府的期望值愈加增大。政府職能由管理型向服務型的轉變,有賴於正確的施政方針。科學施政保證了政府行政行為的高效與廉潔,切合民眾對打造“陽光政府”的期望。

(三)廣大居民對澳門發展的信心增加

國家“十二五”規劃將澳門的發展提到了國家戰略層次,在定位和目標上具有更高的要求。由於澳門的經濟發展大部分集中在博彩業,因此“十二五”期間,特區政府將繼續攜手澳門全體居民,逐漸發展適度多元化的經濟,為澳門經濟方式的轉變而努力。“一國兩制”的優越性以及中央政府對澳門的支持,讓廣大居民對澳門未來的發展信心百倍,這也為特區政府施行科學施政奠定了堅實的心理基礎。

二、特區政府科學施政的具體化

(一)依法施政

1.以基本法為核心

澳門特區政府將科學施政作為目前特區施政的核心,其關鍵在於依法施政。因為健全的法律制度是政府施政的基本前提,以基本法為基礎的澳門特區法治之完備,有助於特區政府依法施政。澳門居民、公職人員、以及特區政府,都必須嚴格遵守基本法的規定,這是實現依法施政的根本保證。法律賦予特區政府權力範圍,確立以行政為主導、行政與立法相互制衡而叉相互配合,司法獨立的政權體制。基本法有關行政機關的規定體現在第六十四條:“澳門特別行政區政府行使下列職權:(一)制定並執行政策:(二)管理各項行政事務;(三)辦理本法規定的中央人民政府授權的對外事務;(四)編制並提出財政預算、決算;(五)提出法案、議案,草擬行政法規:(六)委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言。”第六十五條規定: “澳門特別行政區政府必須遵守法律,對澳門特別行政區立法會負責;執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告:答復立法會議員的質詢。”特區政府依法施政必須在基本法的這些框架下進行,以保障施政行為的合法性。

2.規範權力運行

基本法第六十條規定:“澳門特別行政區享有行政管理權,依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。”基本法賦予特區政府自行處理行政事務的權限,換言之,特區政府在管理本澳行政事務時,享有一定的自由裁量權。自由裁量權對特區政府管理具有重要意義,一方面,合理、合法地使用自由裁量權,有利於高效處理行政事務;另一方面,官員濫用自由裁量權會產生消極的影響,滋生腐敗現象。原運輸工務司司長歐文龍即因濫用自由裁量權而被判入獄。可見,官員行使自由裁量權應當遵循一定的標準。有學者曾經指出:“行政上的公權力是實現實質正義的工具之一。”那麼,官員在處理行政事務時,“自由”的權限應旨在實現“正義”。

澳門政治體制以行政主導為特色,必然使得行政管理具有更大的自由裁量權,但是“主導”並不意味著行政權力可以超越法律的規範,遵守基本法的規定是特區政府必須履行的義務。同時,自由裁量的權限必須接受立法會、法院以及民眾的監督。讓政府權力接受監督,目的在於保證規範權力運行,這也是法治社會的基本準則。因此,政府的行政行為自由裁量權是以合法性為前提,並且權力的行使必須滿足正義的實現。

(二)信息公開

1.電子政務

為了增加政府工作的透明度,保障市民知情權,澳門特區政府多個公共部門都注重提升政務公開水平,建立起各自的政府入口網站。方便公共部門及時向市民提供行政資訊,讓權力在陽光下運行。隨著全球化信息技術的普及,民眾對電子公共服務的需求逐漸增加,電子化政務的發展日益成熟。因電子化政務的發展與改革,使過去存在的公共行政效率低下、“上強下弱”的現象得到了改善。毋庸置疑,電子政務的發展能夠促進特區政府行政與法治的完善,有助於政府職能由“管理型”向“服務型”的轉變。

2.提升公信力

特區政府信息公開,有利於提升政府公信力。原因在於,其一,平衡政府權力與居民權利。政府所佔有的信息,涉及經濟、文化、教育、政治、福利等方面,社會整體信息量的絕大部分由政府掌握。將信息公開,居民的知情權便得到保障。作為普通的民眾,只有瞭解自己享有哪些權利,才能更好地維護自身利益,並且積極配合特區政府開展各項行政工作;其二,將權力腐敗的可能性降至最低。在傳統的行政體制下,作為政策制定者的政府,是行政行為的主導方,而行政相對人只是被動地服從政府的各項決定。這樣自上而下的金字塔武的權力運行方式,難免會造成處於金字塔頂端的少數人濫用權力。普通民眾無法及時瞭解信息,也就無從參與政府決策。因此,近年來,特區政府積極推行電子政務,使特區居民有更多的機會與政府溝通,政府也能更直接地與民眾互動,這無疑極大地提升了政府的公信力。

(三)瞭解民意反映民智

“宮民”之間的良性互動,是保證特區政府科學施政必不可少的因素。除了前文所述政府必須努力做到信息公開之外,還應當保障民意的充分表達,因為這是社會民主的重要體現。至於什麼事民意,相信仁者見仁,智者見智。民意存在於政府與民眾的各種社會關係之中,包括飲食起居、金融經濟、文化教育、醫療衛生、政治制度等等。有調查結果顯示,民眾心目中滿意的政府形象,應當關注普通百姓日常生活的需要、及時解決民眾普遍反映的社會問題、積極維持經濟繁榮、改善民生並推進民主自由。在這其中,瞭解民意是一項重要的指標。“民主與憲政、法治的目標都是為了達成和實現公共福利。”政府施政於民的目的在於更好地實現整個社會的公共福利。為了確保全澳居民安居樂業,特區政府意識到傾聽民意的重要性,在作出與民生相關的決策前,盡可能地廣泛咨詢民意,並成立常設咨詢渠道和施政監察機構。這些舉措使民意能直接、迅速地傳遞到政府,不僅增加了政府工作的透明度,而且保證了居民民主權利的行使。

當然,瞭解民意固然重要,但合理的、有建設性的民間智慧能否得到反映,更為關鍵。當涉及制定政策、法規等事宜,不能僅依靠府官員所掌握的知識、信息資源,而應貼近社會大眾,挖掘民智的潛能並發揮群體優勢。特區政府注重採用聽證會、咨詢會、網絡、新聞媒體等多種方式,為反映民智創造積極的條件。只有把廣大的民眾智慧作為智力來源,才能實現政府決策的科學化。假如只有政府單方面的意志與行為,對實現政府的各項政策活動具有相當的難度。所以,不但要讓民眾切實參與到社會公共事務的管理活動中來,而且避免將聽取民意流於形式。通過認真整理分析民意,採納良言善策,真正體現社會大眾的心聲與智慧。簡單地講,科學施政一方面旨在鼓勵民眾表達意願,另一方面力求以集思廣益來反映民智,從而保障居民利益、促進澳門穩步發展。

(四)加強監督

政府行為接受監督是法治文明的重要標志,也是施政的根本。特區政府十分強調讓權力在陽光下運行,努力打造廉潔、透明的陽光政府。無論是陽光,還是透明,都有一個鮮明的特性,即政府的權力運行與施政結果要在社會與廣大民眾的監督之下。下文將以立法會監督、司法監督與社會監督等外部監督形武,以及官員自身的內部監督分別加以論述。

1.立法會監督

澳門的政治體制基本特點是“行政主導”,這是指相對於立法權和司法權而言,行政權力居於決策、施政的中心地位。“它具有決策及時、講求效率的優點。”但與此同時,為了避免權力過於集中,基本法規定澳門特別行政區政府必須遵守法律,對澳門特別行政區立法會負責,行政權力與立法權力相互配合叉相互制衡。在第七十一條澳門特別行政區立法會行使的職權中,規定了審核、通過政府提出的財政預算案:審議政府提出的預算執行,隋況報告:根據政府提案決定稅收,批准由政府承擔的債務聽取行政長官的施政報告並進行辯論等,強調行政機關行使的權力,受到立法機關的監督和制約。立法會對特區政府的監督,“是為了更好地施政為民,不是為互相取代,輪流執政。政府不必擔心監督有損權威,議員也不要對政府過失幸災樂禍。”所以,立法會的監督一方面在於制約行政權力過大,另一方面在於配合政府工作,共同服務於民。

2.司法監督

基本法在強調立法會監督的同時,還突出了司法監督的作用。司法權對

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