追責原則是，“誰決策，誰受問責；誰主管，誰受問責。” 這個原則施行起來，自由裁量的餘地很大

本刊進行統計分析的26名受問責省部級官員中，被問責方式共分10種，分別為：職位影響類4種(免職、撤職、辭去職位、行政降級)，記過警告檢查類6種(黨內嚴重警告處分、黨內警告處分、行政警告處分、行政記過處分、行政記大過處分、責成向國務院寫出深刻檢查)。

問責“頻發區”

哪些領域是官員被行政問責的“頻發區”？

從26人的統計分析來看，30年來，職位影響類問責，共計發生12起。而問責誘發因素，集中於《黨政領導幹部辭職暫行規定》第15條第3款、第4款、第5款，即防治疫情、安全工作、市場監管、環境保護4個方面。

這12起職位影響類問責中，時任商業部長王磊因“在豐澤園吃喝之後少付餐費”，被免去職位，屬於一個“其他”類誘因，因其完全不屬於暫行規定第15條前8款所列舉情形，而第9款為寬泛的“有其他應當引咎辭職情形的”。

值得注意的是，另外15起被記過警告檢查類問責(因原北京市市長孟學農兩次受問責，所以受問責總人數為26人，但問責總次數為27起)，其誘發因素，集中於暫行規定第15條第4款——發生特大責任事故，包括空難、海難、礦難、特大交通事故、特大火宅。

這說明，防治疫情、安全工作、市場監管、環境保護4項，已成為省部級官員受問責的主因，特別是重大責任事故的因素最為突出。

這26人中，未有因嚴重的群體性事件受問責的省部官員，儘管在基層不少領導幹部因此受到問責。也未有省部官員因造成巨大經濟損失、用人嚴重失察失誤、班子成員或者下屬連續或多次出現嚴重違紀違法行為、對配偶、子女、身邊工作人員嚴重違紀違法知情不管等誘因而受問責。

從問責人數上來看，多數情形下，是一人受問責(共計有11次事故是單人受問責)；但多人受問責的情形也不鮮見。

在被問責主體選擇上，存在於暫行規定第15條的“負主要領導責任的”群體，究竟是指誰，尚需要明晰。同樣是事故，如膠濟鐵路特大交通事故，受問責官員包括鐵道部部長、副部長，而更多近年來發生的礦難，受問責官員，則多為副省長，鮮有指向省長。

國家行政學院教授竹立家向《瞭望東方週刊》介紹，一般慣例是，全局影響性的責任事故，要追究一把手責任；而類似於礦難等非全局影響性責任事故，只追究直接主管官員行政責任。

不過，何謂全局影響性責任事故，還不好判斷，而從已發生，且已追究省部官員行政責任的案例來看，事故大抵大同小異，具體所追究責任人，則相差不小。《人民日報》的評論就曾指出，我國的問責制，在某種程度上只是一種“運動式的問責”，帶有濃重的人治色彩。

中國政法大學副校長馬懷德亦認為，目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規範，需要統一法制。如此問責才能擺脫“風暴”，走向“常態”。

“負主要領導責任”如何界定

從誘因上分析，在暫行規定裏，“負主要領導責任”的官員，承擔責任的前提是“失職”、“失誤”、“失察”、“疏於”等，這說明，天災本身不應當成為問責的理由。但如何精確界定諸如“失職”、“失誤”等概念，無論是理論界還是實踐層面，都沒有提供出明確方案。

國家行政學院教授王偉介紹，“我們已看到省長、部長被問責，但其中有這樣的問題，由於我們的行政管理層級設置，省長、部長往往很難過問那些具體事務”。王偉認為，行政問責急需解決的是，如何確定官員應該承擔的責任。

孟學農也曾流露出對過往的“自我辯護”，他在提起“非典”時的瞞報問題時公開表示，北京市在信息收集、監測報告、追蹤調查方面，存在疏漏，這裏面既有主觀原因，也有客觀原因。比如說，北京有眾多醫院，但並不都歸北京市政府管轄，在當時的體制下，北京市只能是如實彙報自己的管轄範圍內，能掌握的數字。

在談及自己是因瞞報“非典”疫情而丟掉了北京市市長的職務時，孟學農曾反問：“我不明白那些記者根據什麼這樣說？”

竹立家向本刊介紹，追責原則是，“誰決策，誰受問責；誰主管，誰受問責。” 但顯然，這個原則施行起來，自由裁量的餘地很大。這種“量刑界限”不清晰的問題，讓部分省部級官員對安全生產工作的重視，到了“睡不著覺”的地步。山東省副省長王軍民就曾公開表示，“說實話，現在晚上電話一響，我就心驚肉跳”。

複出透明度是關鍵

學界分析，近年來複出的受問責高官，複出路徑大致可分3類：

一是安排一個不太顯著的職位，比如原衛生部副部長張文康，被免職時已63歲，半年後複出，出任中國宋慶齡基金會副主席。

二是對比較年輕、能幹的官員，先安排一個職位，讓其過渡一段時間，再調到一線重要崗位，典型者如孟學農。

三是對比較年輕、能幹的幹部，閒置一段後，直接調任其他重要部委，典型者如原環保總局局長解振華。

對官員複出，公眾議論紛紛。有評論認為，官員辭官後一年後又複出，“問責制就沒有嚴肅性了”。王偉持相反意見，他指出，官員複出應該更加嚴格，但不要絕對化地說不準他再做官，國外也不是被問責後，就永遠不能再任職，他們可以重新競選，甚至擔任更高的職位。

問題在於複出的透明度。張文康、孟學農、解振華皆是辭官一年內即複出，但參照《公務員法》，降級、撤職者，其處分期間為24個月；而《黨政領導幹部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》也規定了受處分官員一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔。

而複出過程所體現出來的“低調”，亦是令人難以琢磨。竹立家向本刊表示，官員問責後複出，都應當經公示、徵求意見程序，“因為這部分官員是經問責下臺，再受任命，理應更加慎重。”

處分期限結束後，如學者分析，確有部分官員的最終去向是“不太顯著的職位”。典型者，除前文提到的張文康、董智勇、趙化勇，還有原交通部副部長洪善祥，他後來擔任中國快遞協會會長。

名單中受問責後仍留任者，並不占多數。遼寧省副省長劉國強，在因“遼寧阜新礦業集團孫家灣煤礦特大瓦斯事故”後，停職檢查，之後一直在副省長任上至今；因“山西襄汾潰壩事件”而被免去山西省副省長之職的張建民，複出後，任青海省副省長。

被問責後，曾進入人大、政協系統工作的官員亦不少。典型者，如原陝西省省長程安東、原衛生部副部長張文康，後均當選過全國政協常委。而原各省副省長，在受問責後，任職各省人大常委會副主任的情形也不少：原陝西省副省長鞏德順，受問責後曾任陝西省十屆人大常委會副主任；原廣東省副省長遊甯豐，受問責後曾任職廣東省人大常委會副主任；原山西省副省長靳善忠，現任山西省人大常委會副主任。

（楊明/文）