政府扮演了“保底”角色

中國社科院報告中一個並不主要的章節,再次把城市貧民的話題撩撥了起來。這一次的話題是:中國城市到底有多少貧困人口。

記憶猶新的是,人們曾經辯論過是否設立貧民區、辯論過收入多少錢才算貧民、辯論過是不是該把農民工也算入城市貧民……還有每年都要發生的對城市低保制度的評判。總之,看起來對於這群身邊的窮人,市民們的關注度似乎高了起來。

不過,對於扶助這群人的實踐,《瞭望東方週刊》得到的答復相比之下就顯出落差:中國最重要的扶貧機構,似乎都沒有把他們納入其中。

政府是一個例外,它義務性地必須保持對這個人群的保護,其代表就是城市低保制度。

顯然,與鄉村中數百萬幾乎一無所有的窮人相比,城市貧民只是相對貧困。但是,由於他們生活所在的特殊地域,對整個國家的發展或將起到特別的影響。

宋迎昌,中國社科院城市與區域管理研究室主任、此次社科院報告的副主編,以及多位一直協助政府應對城市貧困挑戰的人士都預警說:雖然世界各國都存在城市貧困人口,但對於轉型期的中國來說,這一人群的態度會直接關係到一些重要的社會命題。

“三種人”

顯然,中國到底有多少城市貧困人口是一個既重要、又無需過分強調的問題。根據8月5日中國社科院發佈的《中國城市發展報告No.4》,這個數字是5000萬人。

宋迎昌對《瞭望東方週刊》解釋說:1990年以前,中國的貧困問題主要體現為農村貧困。目前城市貧困人口應該分為三部分人:進城農民工是典型的城市貧困人口,國企改革的下崗職工是第二部分人。離開原崗位之後,他們因為文化程度、年齡等原因很難找到工作。

“第三部分是一部分剛畢業的大學生,被普遍稱為‘蟻族’,他們的收入不能支撐日常生活。”數周來一直受到質疑的宋迎昌解釋說,根據2010年第四季度公佈的數據,中國進入城市最低生活保障的人數為2311.1萬。城市貧困人口通常是享受低保人數的2倍多,在城鎮總人口中所占比例在7.5%至8%之間。

若按8%的比例計算,目前中國城鎮貧困人口大約是5000萬人。

鄉村為城市“貢獻”了大量貧困人口。“城市每年消化1000萬農村人口,這部分人裏有百分之八十屬於貧困人口。”宋迎昌認為,農民工的遷移從一定程度上導致了貧困人口的遷移。事實上,許多農村的殷實之家,也很難在城市相對高的物價中很好地生活。

“目前大多數有戶籍的城市貧困人口,都已經進入40歲或者50歲,還有10年左右也要退休了。現在這部分人生活艱難,收入水平和居住條件都比較差。他們進入退休年齡以後,總量不會增加,但是他們在城市裏的影響很大。”宋迎昌認為,“對社會穩定而言,他們是敏感的一群人。”

在現有制度下,這些人其實能夠享受一些援助政策,比如就業培訓、貧困救助補貼、廉租房等等,“他們比外來非戶籍人口處境相對好一點,但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比,他們覺得自己好像是被時代拋棄了一樣。”他說。

此外,大學生的就業問題也相當突出,導致了所謂“蟻族”。“現在我們國家的城市化率約50%,城市化率到達75%以上就算是城市化進程基本完成。因此,我們的城市化進程還要經過30年時間。”這位城市問題專家認為,城市貧困人口的增加也要延續30年。

貧民的態度

然而,無論哪個人群都會因貧困導致對於公平問題的強烈追求。同時,他們總是表現出矛盾的態度:平時忍耐力很高,一旦突破底線就可能會有超乎尋常的爆發。

事實上,最近幾年國內出現的影響比較大的群體事件除了其他因素之外,還有兩個特徵:一是大多發生在城鎮,二是參與者中多有與事件本身無直接關係的貧困人群。

一直參與民政部相關研究的南開大學社會工作與社會政策系主任關信平分析認為,貧困問題是比較複雜的現象,同樣是城市貧困人口,心態也各有不同。

在他看來,一個社會中最窮的人其實是不活躍的。靠自己能力無法擺脫貧困的這部分人,通常家裏有大病或者重大殘疾者,政府給他們相應的救助,他們就很感激,對政府沒有太多抱怨。

但是,那些有勞動能力的人一旦因暫時性失業等原因,沒法獲得工作收入時,就容易引起對社會的複雜反應。

農民工對城市穩定的影響則是另一個層面上的。“北京的外來人口有700多萬,占市民總數的三分之一。這些人收入低,流動性強,如果不能轉成市民,他們將給社會治安綜合管理帶來很大麻煩。”宋迎昌認為。

相對來說,年輕的大學畢業生們對社會的負面影響較小。但是他們都集中在大城市,存量大,且不斷增長。

中國社科院報告分析指出,如果當貧困群體在資源分配過程中長期處於無權無利、被忽視、歧視甚至遺忘時,他們改變現狀的辦法就可能是採取非正常行為來與其他群體抗爭,若貧富矛盾激化必將造成社會的不穩定和不安全。

“城市貧困問題並不可怕,這是一個國家高速發展階段必然出現的問題。”宋迎昌說。

政府的“保底”角色

城市窮人的生活和命運能否得到改善?

和世界上許多國家一樣,中國政府扮演了“保底”角色。其代表就是發軔于1993年並於1997年開始實施的城市居民最低生活保障制度。

不過和所有社會保障制度一樣,它從面世的第一天起就受到各種質疑。不同的人對於這一問題有不同的視角。官員與學者之間、學者與學者之間,經常出現不同、甚至截然相反的判斷。

中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任韓克慶曾為民政部做過一個全國低保制度的評估,“結果顯示,這個制度還是發揮了很好的作用,是一個有效的制度,但是依然存在很多問題。”他對本刊記者說。

在韓克慶看來,像絕大多數發展中國家一樣,中國政府對於這一問題也非常為難:“貧困救助其實是無底洞,給政府造成很大的負擔。”他說,“隨著城市發展,這個缺口會越來越大,需要越來越多公共資源的投入。對這部分人,不幫助確實很困難,要幫助,政府會面臨很大壓力,決策起來很困難。”

而扶助人群的擴大在所難免。關信平的觀點代表了許多人的意見:“我們要從低保向基本生活保障的標準邁進,也就是從救助絕對貧困人口向救助相對貧困人口邁進。提高低保的標準,我認為合理的標準是貧困救助達到總人口的5%以上,可以到7%或者8%,不要超過10%。”

這就不得不牽扯到資金的問題。

在城市低保方面,關信平說,資金籌集已經是一個很大挑戰。“中央政府和地方政府現在施行的是財政分擔體制,上世紀90年代基本都是地方政府出錢,地方其實不甘願為此買單。2002年後基本上這部分錢由中央出大半。但是這個政策沒有在制度上進行明確調整,所以中央跟地方每年都是一事一議,今年多點,明年少點。”

其實,最近幾年不斷提高的低保標準也蘊含著一定風險。

根據相關規定,制定低保標準的權限在縣、市政府手中。它雖然能夠調動地方政府的積極性,使之在制定低保標準時充分考慮當地的財力狀況,但也形成“各自為政”的局面。全國2800多個縣,就有2800多個標準,即便是經濟條件相同的區域,低保標準也是不一樣的。

民政部社會救助司的官員曾分析說,這會帶來兩方面的問題:一是隨意調整。有些地方確定低保標準主要盯鄰縣,只要鄰縣低保標準調整了,即使當地經濟狀況不許可也要調整;另一種情況是該調不調。就是說物價上漲,低保標準已經不能維持居民基本生活時,仍然從財力角度出發,不予調整低保標準。

扶貧的一處空白

包括中國扶貧基金會在內,各大扶貧機構都遺憾地告訴《瞭望東方週刊》,自己沒有城市扶貧的項目。“沒有進入視野,現在國內的基金會,關於城市救助的項目非常少。”一家扶貧機構的副處長告訴本刊記者。

不論有政府背景的救助組織,還是民間NGO‘非政府組織’,都在不斷啟動主要針對中西部農村地區的救助項目,針對城市貧民的救助項目鳳毛麟角。

“農村貧困是中國社會貧困的主體,對基金會和NGO來說,農村扶貧、地區性扶貧的目標更明確、更典型,更容易集中資源產生效果。”一直為制度設計提供咨詢的關信平說。

一個原因可能是,城市企業下崗問題最突出的階段已經過去了,人群也發生了很大改變。10多年前,國企改革曾經帶來一批貧困人口。不過專家們認為,當時這部分城市貧困人口相對農村貧困人口而言還是強勢群體:他們有一定社會能力和政治能力,現在這部分人大多數再就業了,或者已經退休。

與之相比,現在的城市窮人更為弱勢,特別是農民工逐漸成為城市貧困人口的主力,其社會關注度就更小了。

其實從整個社會層面來講,對這一人群關注最多的還是街道、社區。它們作為政府的代表,是從事社會工作的基礎性平臺,無論從什麼意義上說,都要把這一人群納入到工作範疇之內。

造成上述情況的原因是多方面的,比如,缺乏社會參與的低保制度無法更有效整合社會救助信息。雖然各項優惠減免政策陸續出臺,但是行政部門關注的還局限在救助政策的落實上。像從事低保管理工作的民政部門和從事其他救助的政府部門,甚至實施水、電、燃氣等減免的公用事業部門,都會關注與之有關的救助政策的實施,但還做不到站在貧困家庭的立場,為其思考綜合性的脫貧思路。

“需要直面城市中的窮人。”宋迎昌說,因為對他們根本無法徹底驅趕,只能使他們在城市中流竄、或在城市間徘徊,“目前一些城市把貧困人口聚集區當成毒瘤來看待,動輒拆遷整治。其實,某個階段的有些情況下,城中村恰好解決了貧民暫時性生存問題,因為生活成本比較低。”

他說,如果運用房價這些手段使其前往郊區生活,會引發嚴重的貧富對峙,“那裏沒有工作機會,沒有便利的公共交通,隨後他們只能失業,或者群居在中心區的地下室裏,成為城市發展中被遺忘的、散發著怨氣的角落。”

(米艾尼 顏葵/文)

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