財政年底突擊花錢隱憂

每年國家審計署的審計報告都是對公共財政被濫用的有力證明。今年6月份審計署發佈的2010年度中央預算執行和其他財政收支審計結果就顯示,僅中央部門預算未執行就有186.83億元。

雖然2011年的預算執行情況還未整體披露,但陸續報出的地方財政預算審計報告,已能瞥見一隅,現狀仍然不容樂觀。

進入最後一季了,財政突擊花錢的鬧劇就開始不厭其煩地重演了,幾成頑疾沉屙。

2011年前三季度財政支出完成預算的進度只達到69.3%,未超過七成,但已經比去年的同期進度提高5個百分點。

按往年前九個月財政收入占全年實際財政收入的比例計算得出,2011年最後一個季度需要突擊花出去的錢也超過了3.8萬億元,並不比去年最後三個月突擊花掉的3.8144億元少。

重演的年終預算

中國真正意義上的預算改革,起始於1999年,國庫統一支付、政府採購、收支兩條線、政府收支分類、部門預算改革漸次展開,但這以後的進展並不令人鼓舞。

戴斌(化名)是廣州某區政府財政局的公務員,工作內容主要是負責本區各部門的預算編制以及年尾決算。

歲末年初,是他們的工作旺季,忙著編制預算方案,忙著決算還有哪個部門沒有花夠錢。每年進入10月份,他就做好長期加班的心理準備,一直要到3月份人大審議預算通過,才算真正忙完。

雖然財政預算體制改革年年強調,但在戴斌看來,自己的工作每年都一樣,沒什麼變化。他覺得國庫集中支付系統就挺好的,哪個部門用了多少錢,用在哪了,一目了然。“我們要求專款專用,各種招投標文件也很齊全,賬面上沒有什麼問題。突擊花錢?我看沒有媒體說的那麼嚴重。”戴斌說。

但另一位稅務局的公務員卻抱怨,年底最忙了,因為來買發票的人實在太多了。

年底紮堆買發票,起碼可以說明一個問題,就是每個單位都很忙。“太多工作項目集中在年底開展,要用到發票的地方自然就大大增多了。”上述稅務局公務員用自身經驗推論道。

雖然戴斌覺得,國庫集中支付系統的益處多多,但從每年審計署發佈的結果來看,預算資金被截留、亂用,仍然比比皆是,年年上演。

媒體人王志安在網絡上發的一條微博,也從側面表現了突擊花錢的現狀。“年底將至,好幾個大學同學來北京學習,有黨校組織的,有行業內部系統組織的。一問才知道,今年的預算必須想辦法花掉,否則就得退回去。現在的政府真是有錢,一年30%的財政增長,花不完也捨不得給納稅人退些稅,而是千方百計要花掉。”

審議形同虛設

2000年開始實施的部門預算被認為是預算改革的一大進步,但部門預算仍然存在諸多問題,預算的科學性遠遠不足,預算編制時間短、規劃不夠。部門預算一般又分為基本支出和項目支出,但科目不細的問題在部門預算中大量存在。

譬如,戴斌對預算程序的時間表就有異議。

現行的預算程序大致可分為預算的編制、審批、執行監督。《預算法》規定,11月是中央下達各部門、地方要上報預算草案的時間。但這一點後來有所變化,一般都選擇性有所提前,所以最遲到了十月份,各部門就開始做預算編制的工作了。到了年底,一般預算草案就基本敲定了。

然而真正能把錢拿到手裏,卻得等到3月份人大審議通過之後。

“花錢的週期是以自然年計算的,但要等到3月份以後預算才正式獲批,到了年中,七八月份,上級的文件就下來了,說執行率太低,催著執行預算項目。還不到半年時間,不可能執行率高啊。”戴斌替各部門叫屈。

時代週報記者查閱,每到了年中,大至中央財政部,小到大大小小的地方財政局,都會發佈或轉發類似《關於進一步加強預算執行管理》的通知,催著把錢花完,其中,無一例外地都把預算執行的時效性排在第一位。

錢怎麼花不要緊,要緊的是要花出去。

而人大的審議監督權也幾乎形同虛設。《預算法》規定,預算草案由行政部門編制,由人大審查批准。這意味著,人大只能就預算的整體進行表決,只有完全同意和完全否決兩種極端的審議方式,而不能對不合理的具體項目進行修改、調整。在此種情況下,即使是一些不合理的預算安排,地方人大也只能從大局出發,予以通過。這也是造成每年人代會上代表對財政預算安排質疑不斷的原因。

目前全國只有三個地方的人大預算監督條例裏有預算修正權,廣東省是其中之一,但是其在2003年的一次修正嘗試並沒有成功。

就算人大發現了預算草案當中的不合理之處,追究背後責任最後也常常無疾而終。

在2009年全國“兩會”上,人大代表、廣東中人集團建設有限公司監事會主席李永忠便發現同一項醫療衛生支出的兩個不同地方數額相差103億元。昆明市人大常委會主任李培山便發現中央財政中,環保有幾十億元沒有花掉。更多的代表和委員指責預算草案中專項支付轉移太多,幾乎每個業務部門都有大筆專項資金,這“其他開支”用於何處,原因和依據皆無。

人大在履行後期監督義務中,也經常遭遇有心無力的窘境。

就在今年,廣州市人大代表終南山就曾經對廣州亞運賬本提出過質疑,質問亞運會籌辦到底比原定預算方案多花了多少錢,掀起過一股人大代表齊齊炮轟亞運賬本不合理的風潮,最後迫使廣州市財政局出面聲明,承認因舉辦亞運會欠債884億。

但,債已經欠下了。

信息公開死胡同

除此之外,更多遊走在人大監督之外的預算外資金陣營正越來越龐大。

“由於《預算法》不允許地方財政赤字,地方政府為追求地方經濟發展,利用地方融資平臺大舉借債,留下巨大的債務黑洞,而這些債務由於沒有進入預算體系,逃離在人大的監督之外,成為引發地方財政危機的一大隱患。”中央財經大學財政與稅收研究所副所長王俊在接受《南風窗》記者採訪時如此公開表示。

舉辦大型盛會需要標誌性建築,要有最高的塔樓,要有大劇院,要有城市廣場,要鋪設地鐵網絡,這是一筆不小的數目。“所以廣州舉債辦亞運,是巧妙利用融資平臺,這樣可以繞過人大審議。”申請公開[2008]39號文的廣州公民“巡洋艦”在接受時代週報記者採訪時表示。

“巡洋艦”口中的39號文,全稱《印發城市建設投融資體制改革方案的通知》,內容涉及交通、水務、地鐵、燃氣、垃圾處理、城建、亞運城共七大板塊,分別被劃分至七大集團手中,通過投融資方式建設市政民生項目。其中城建集團投資建設的電視塔、海心沙、花城廣場項目是重點之一。

實際上,國內各城市政府都有不同規模不同程度的投融資操作。而39號文到最後,仍然無法公之於眾,“巡洋艦”信息公開申請最終遭拒。

至此,財政預算體制又回到信息公開的死胡同。“所有的根本原因,就在於監督的力量太弱,人民作為外部監督的力量缺失。”深圳“公共預算觀察志願者”團隊的組織者吳君亮說。

政府採購透明度不夠,“公開招標”不公開,公務員戴斌在支付系統所見的也不過是背後交易完成後的一紙文書,黑幕重重的情況俯拾皆是。在收支兩條線方面,仍然存在為單項工作目標建立的收費和基金等預算外資金,這些收入成為賬外賬。不間斷的輿論壓力下,“三公”經費也仍然遲遲不能全部掀開面紗。

2009年,因志願者吳君亮的不懈追問,廣州市率先公佈114個政府部門在2009年的預算,這是中國第一份網上公開的政府預算報告,供網民免費上網下載。為此,廣州市財政局的網站一度因為蜂擁而至的下載瀏覽而“癱瘓”。

廣州市財政局局長張傑明接受新華社記者採訪時說:“這只是一個開始,明年只要我們的部門預算經過人大會議審議通過,就立刻上網,向社會公開。”

然而,時隔不過一年半,交口稱讚的“陽光政務”卻退步驚人,2011年2月,廣州主動公開預算的部門數量,從114個銳減至21個。

長期關注預算體制的天津財經大學經濟學院教授李煒光,在一個探討政府預算程序與透明度問題的論壇上曾指出,“從本質上來說,預算首先不是一個經濟的問題,而是一個政治的、法律的問題,是權力的歸屬問題。”

李煒光表示:“過去有一句話叫做‘國王的錢袋子’,說的就是預算。貴族議會把國王的錢袋子搶過來,這就有了《大憲章》,國王不服氣再搶回去,於是就有了議會和國王之間的鬥爭,在英國,這個鬥爭至少進行了400年。中國恰恰走到了這個十字路口,再往前走就是要搞預算的民主、法治。”

(洪若琳/文)

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