澳門終審法院統一行使《基本法》適法性解釋權可行性探析

中山大學法學院副教授 鄧偉平  中山大學法學院碩士研究生 劉義忠

《澳門特別行政區基本法》第143條規定:本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。

全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。

澳門特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如澳門特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,澳門特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。

全國人民代表大會常務委員會在對本法進行解釋前,徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見。

由基本法第143條可以看出,基本法的解釋主體具有雙重性,一是全國人大常委會有權就基本法的任何條款主動或應澳門特別行政區法院(以下稱澳門法院)的請求而進行解釋,「其解釋是具有最高權威性的立法解釋。」這是立法性解釋權:二是澳門法院有權對基本法關於澳門特別行政區(以下稱澳門)自治範圍內的條款自行解釋,同時,澳門法院對自治範圍以外的其他條款也可以進行解釋,但有限制,即如澳門法院在審理案件時需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應由澳門終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋,這是澳門法院在全國人大常委會授權下所享有的適法性解釋權。這裏的「澳門特別行政區法院」從字面上理解是指澳門各級法院,由此可以推斷:澳門各級法院均有權對基本法進行解釋。澳門法院分為第一審法院、中級法院,終審法院三級。由於第一審法院、中級法院、終審法院在個案審理中都擁有基本法適法性解釋權這樣,就容易產生問題:一方面,從解釋主體來看,三級法院都有權對基本法進行解釋,基本法作為被學者稱為「在特別行政區實施的小憲法」,過多的解釋主體,不能夠很好地體現基本法的權威。另一方面,在司法實踐中,也產生了因各級法院對同一基本法法條解釋不一致而產生的衝突。各級法院都有基本法解釋權,且「根據澳門實行的大陸法系傳統法學理論,法院不具有造法功能,它在審理案件中對法律的解釋不能形成為法律規範。因此,澳門特別行政區法院對基本法有關條款所作的司法解釋,只能成為具體案件特定判決的依據,對其他案件甚至類似案件的審判,均無法律上的約束力,至多只能在司法機關適用法律的實踐中起一定的指導作用,這與實行判例傳統的香港的情況不同。在香港,有些法院的判決可以成為判例,該判例所包含的對基本法的解釋對今後的判決將具有約束力。」 同時, 「被法院宣佈為違反基本法並被拒絕適用的行政法規或法律的效力仍然是不明確的,法院僅僅是不適用?還是宣佈無效?還是宣佈撤銷?還是具有判例的效力?」 都未曾明確。 「在各級法院都有解釋基本法權力的情況下,各級法院對基本法同一條文的解釋難以一致,就是同一法院在不同時期內對基本法的同一條文的解釋也可能不一致。由此導致,對同樣的行為,法院基於對基本法條文的不同解釋作出的裁判很可能是不同的、甚至是矛盾的,這必然造成法制秩序的紊亂。」 這將不利於澳門實現司法的統一與協調,也不利於實現司法公正。澳門法院解釋基本法問題,有深入研究的必要。

本文試圖就澳門終審法院統一行使基本法適法性解釋權可行性及具體機構設置問題進行探討。

一、憲法解釋的一般模式

憲法解釋是指在憲法實施過程中,由一定主體對憲法內容、含義及其界限所做的一種說明。在實施憲法過程中,極有可能出現條文含義不清或因社會生活之變化,需要作出新的說明的情況。為了保證憲法實施中憲法條文與社會生活之間的一致性,各國憲法普遍規定了憲法解釋制度,並把憲法解釋作為憲法實施的重要制度來考慮。

基本法由全國人大制定,其在國家法律體系中屬憲法之下的基本法律範疇:從法律部門的角度看,其是憲法法律部門中規定特別行政區制度的規範性文件,是憲法性法律文件,屬於憲法部門法:從作用上看,基本法是澳門立法會制定法律的依據,在澳門起著相當於憲法的作用。所以,憲法解釋制度的一般原理對基本法也同樣適用。

憲法解釋權由何種機構行使,是憲法解釋制度的基本問題。從各國憲政制度的設計來看,釋憲機構主要有以下三種模式:第一,由立法機關解釋憲法。這種模式真主要為早期的資本主義國家所採用。資本主義制度建立之初,在人民主權觀念影響下,往往賦予議會這一代議機構以崇高的地位,存在著「議會中心」或「議會至上」的觀念,議會權力往往不受制約,因而由議會解釋憲法也被認為是理所當然的。例如,1831年制定的《比利時王國憲法》第28條規定,「解釋法律之權屬於立法機關」,這一規定至今還是有效的。第二,由普通法院解釋憲法。這一模式產生於美國1803年馬伯裏訴麥迪遜案,馬歇爾大法官在判決中認定最高法院有解釋憲法的權力。美國是聯邦制國家,其確立的違憲審查分為三類:一是州違憲審查,即州法院審查州法律有無抵觸州憲法;二是聯邦違憲審查,即聯邦法院審查州憲法或州議會制定的法律是否違反聯邦憲法:三是聯邦最高法院審查聯邦議會制定的聯邦法律是否違反聯邦憲法。這一司法審查制度產生了世界性的影響,日本、印度和中南美洲國家,多採用了這一模式,它也是現在應用範圍最廣的憲法解釋模式。第三,由憲法法院或特設機關解釋憲法。這一模式也是較多國家採用的模式。最早提出設立憲法法院的是奧地利規範法學派代表人物漢斯.凱爾森。1920年10月,第一部奧地利共和國憲法規定設立憲法法院,負責監督憲法實施、審判違憲案件、撤銷違憲的法律。二戰後,越來越多的國家採用了這一模式,如德國、韓國等。

二、基本法釋法體制分析

(一)現行釋法體制的特點

基本法是澳門特別行政區制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面制度,以及有關政策的依據,在澳門地區實際起著類似憲法的作用,所以被稱為「小憲法」。根據基本法第143條規定,對澳門「小憲法」的解釋制度,不同於以上三種模式中任何一種。全國人大常委會是法定的終極的基本法釋法主體,澳門法院則在個案審理中擁有適法性解釋權。它類似於中國內地的法律解釋制度,但又不完全一樣,因為在中國內地,只有最高人民法院有適法性解釋權,其他各級法院均無權對法律進行解釋,而澳門各級法院都有權對基本法進行解釋.。

(二)現行釋法制度的由來

回歸以前,澳門作為葡萄牙殖民地,其法律完全承襲葡萄牙法,司法權也依附於葡萄牙,澳門本地制定的法律、法令等規範的合憲性問題由葡萄牙憲法法院最終裁決,澳門法院無權過問,更無權解釋《葡萄牙憲法》和《澳門組織章程》等憲法性法律。所以,回歸前,澳門法院沒有憲法性法律的解釋權。

回歸後,為了貫徹「一國兩制」、高度自治、「澳人治澳」方針的需要,《澳門基本法》在第143條中賦予了各級法院基本法解釋權,從而確立了現行的基本法釋法體制。

(三)現行釋法體制的弊端

現行釋法體制賦予各級法院都有基本法適法性解釋權,從而經常發生各級法院對同一法條解釋不一致而產生衝突。例如澳門終審法院在第28/2006號案(上訴案,2007年7月1 8日終審法院作出判決)中,就涉及終審法院與中級法院對基本法第50條第(5)項的不同解釋:終審法院法官認為根據基本法第50條第(5)項規定的行政長宮制定的行政法規適用於整個澳門,而中級法院則認為只適用於政府部門內部;同時,在此判決中,對於基本法第11條、第143條,中級法院與終審法院亦有不同理解。中級法院認為法院在審理案件時只有當事人提出請求才能對行政法規是否違反基本法進行審查,而不能主動審查,終審法院則認為法院可以主動審查行政法規是否違反基本法,因此終審法院作出與中級法院完全不同的判決。中級法院在同年的2007年12月13日第223/2005號案(重審)中,同樣涉及基本法第50條第(5)項之解釋問題,中級法院同樣堅持認為行政長官制定的行政法規只適用於政府內部,從而依據此理論作出判決。

現行釋法體制已經導致及將可能導致的各級法院對同一法條解釋不一致而產生衝突的問題,將會對澳門司法帶來以下幾個危害:

1.容易造成司法不公

就以第28/2006號案情形為例,假設A、B在不同時期涉及相同情形案件,A止訴於中級法院,可能得到的是M判決,B終審於終審法院,可能得到的是與M完全相反的N判決。據此推論,不同的人在相同時期涉及相同案件,得到的判決結果可能是完全不同的,這取決於當事人止訴於哪一層級法院;相同的人在不同時期涉及相同案件,得到的判決結果也可能是不同的,因為法院解釋基本法,只能體現在具體的訴訟中,以相關司法文書為載體,實際上是法院的法官在解釋基本法,不同時期審判同一類案件,同一層級法院合議庭的法官組成可能是不同的,因而對同一法條作出的解釋也可能是不同的,從而作出的判決也是不同的。這是嚴重的同案不同判情形,有悖於司法公正原則。

2.容易造成司法資源的浪費

各級法院在澳門回歸11年多的結案率平均值僅為62。89% ,造成結案率低的其中一個重要原因是澳門法官數量低於所需,司法資源不足。目前,澳門只有36名法官履行審判職能,要負責管轄澳門約55萬市民及每年2,000多萬的外來遊客可能發生糾紛而訴至法院的案件

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