警惕假借政制發展倒退到殖民管治的論調 警惕假借政制發展倒退到殖民管治的論調

在連接舉行了連續七場的基本上是屬於建制內的政制發展座談會之後,今晚將舉行壓軸的公開座談會。由於是採取自由報名形式,故參與者大多是未能出席前面七場座談會的人士,因而也可說是建制外的座談會。因此,他們所提出的意見和建議,將會是百花齊放,百家爭鳴,不但有有助於政制發展的內容,而且也可能會有遠離特區政府對政制發展討論所設定的「二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法是否需要俢改?」「二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法如需修改,那麼,修改應堅持甚麼原則?怎樣修改?」討論題,甚至還有可能是會有超越基本法框架的意見。

但即使如此,按照特首崔世安所言,是各種意見都可以提出,不設限制。這樣,才可聽取到各種不同意見。當然,這並非就等於是某些已經明顯是脫離了基本法框架的意見,也將可獲得接納。實際上,從前一段時間看,雖然曾經提出「雙普選」訴求的人士,也已體認到立法會選舉受到《澳門基本法》及《中葡聯合聲明》關於「立法會議員多數由選舉產生」的規範,而不存在普選問題,因而已將訴求收窄為對議員的直選、間選、委任三種產生方式,在結構比例上進行增減,但仍有超出基本法框架的意見和建議。比如,昨日立法會的口頭質詢方案,陳偉智提出的「恢復原基本法中列明可設立的非政權性市政機構,引入一人一票直選的市政議員或區議員,去替代現時全數委任的諮詢委員」的建議意見,顯然就是打著基本法的旗號,扭曲基本法原意的做法。

實際上,陳偉智議員在口頭質詢中批評特區政府未按《澳門基本法》第九十五條的規定,成立「非政權性的市政機構」,這是合法合理的。但是,他卻又把回歸前的市政議會與「非政權性的市政機構」劃上等號,並要求「引入一人一票直選的市政議員或區議員」,就顯然是曲解了「非政權性」這個概念,進而曲解了《澳門基本法》第九十五條規定的立法原意。

在這裡,我們必須首先弄清楚「非政權性」這個概念。所謂政權,通常指國家權力,即統治、治理國家(或地區)的權力,是指行政權、立法權、司法權等權力的集合。而市政機構的「非政權性」,就是不享有國家權力,不具有統治、管理國家(或地區)的權力。

澳門特區的市政機構是「非政權性」的,因而並非是一個政權機構,不能行使統治權,不具有管理澳門地方政治事務的權力,其公共管理的職能也只能是來自政府的授權和委託,因而是參與社會民生公益事務的服務和管理並對政府有關決策提供諮詢的法定機構。

回歸前的市政議會,在組成和運作上既具有葡國城市自治制度的傳統,又具有一般殖民地體系的特點,因而是一個帶有殖民管治色彩的政權機構。其一方面設立市議會和市政執行委員會兩重機構,由代議機構決策並監督,由執行機構負責日常行政;另一方面市議會和市政執委會主席由澳督委任的同一人擔任,其部分委員亦由澳督委任這種地方民主自治與殖民地集權統治兩種趨勢的融合,構成澳門市政機構的獨特形態。因此,從其設置、職能、權力來源等諸方面分析,回歸前的市政機構具有政權性的特徵。

實際上,將回歸前澳門市政機構的三個法律,與《葡萄牙共和國憲法》第七條第三章有關市級地方政權組織的條文相對照,其中市政機構和市政執委會的組成和職能、市政機構的自主性、上級政府與市政機構的關係等,兩者有大同小異的規定,體現出其性質上的某種相同性。因此,回歸前澳門市政機構的權力基礎是法律規定,它作為行政和財政上具有自主權的公法人,與在行政、經濟、財政和立法上具有自主權的澳門總督和立法會組成的澳門地區管制機構並存,兩者之間存在的是下級接受上級「行政監督」的關係,而不是一個自然人與法人接受政府統治的關係,這就說明市政機構是在澳葡政府統治架構內的,而不是以外。另外,回歸前的市政機構具有強制力保障的管制職能,在法定職權範圍和轄域內有行政自主權,如制訂有拘束力的市政條例,規定對污染環境、亂拋垃扱、亂泊車、冷氣機滴水、攜帶生熟動物製品入境罰款等處罰;指揮市政警察執行強制措施;依法強制徵收汽車牌照稅、廣告稅、屠宰稅和度量衡調校費等。這些權力通常均只能由政府部門執行。而且,市政機構工作人員屬於澳門公共行政工作人員範疇,按公務人員法律聘任和管理,而不是一般機構的僱員。市政機構領導成員屬澳門地區政治性職位,其薪金、待遇標準直接與澳門總督的待掛鈎。凡此種種,皆顯示出澳門市政機構性質和地位上的獨特性。

因此,回歸前的市政機構,是地方政權機構的一部份,是澳門地區兩級地方政權的的第二級政權機構,與葡國作為地方城市的自治性政權組織相對應。陳偉智要爭取,就是回復到回歸前的政權機構,其實就與他所稱的「非政權性市政機構」恰恰相反,是從澳門特區沒有按照基本法第九十五條規定設置非政權性市政機構的一個極端,走向恢復回歸前帶有殖民統治色彩的政權性市政機構的另一個極端。

很明顯,陳偉智議員是將香港特區的「區域組織」,與澳門特區的「市政機構」,混為一談。實際上,雖然兩者都是「非政權性」的機構,但形式上卻大有不同。在面積較大、人口較多、衛星城市分佈也較為分散的香港特區,當然是可以設置包括「區議會」在內的「區域組織」。但澳門面積小,人口少,城市建成區較為集中,就沒有必要像香港那樣設置「區域組織」,而是設立「市政機構」即可。因此,陳偉智議員及其所在政治團體提出的設立「分區直選區議會」的政制方案,是意圖以香港的「梁」來偷換澳門的「柱」。

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