報告和決定均宜強調不具雙普選法律依據  

香港特區前任行政長官董建華於二零零四年四月十五日向全國人大常委會委員長吳邦國呈交《關於香港特區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》(全文見本欄昨日引載)之後,第十屆全國人大常委會第九次會議於四月二十九日通過了《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法有關問題的決定》(本欄二零一一年十二月二十四日全文引載)。按此模式,澳門特首崔世安在本月上旬向全國人大常委會委員長吳邦國呈交關於二零一三年立法會和二零一四年行政長官產生辦法是否需要修改的請示報告後,將於二月下旬舉行的第十一屆全國人大常委會第二十五次會議,也將會通過一個關於澳門特區二零一三年立法會和二零一四年行政長官選舉辦法有關問題的決定。

而比照香港模式,全國人大常委會的「決定」,將會接受澳門特區行政長官崔世安的建議,同意二零一三年第五屆立法會具體產生辦法和二零一四年第四任行政長官的具體產生辦法,可按照澳門基本法第四十七條和六十八條的規定和附件一第七條、附件二第三條的規定作出符合澳門實際情況和循序漸進原則的適當修改。

但有一個必須注意的問題是,全國人大常委會《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法有關問題的決定》的最後一段,寫明「隨著香港特別行政區政府和香港居民的共同努力,香港特別行政區的民主制度一定能夠不斷向前發展,最終達至香港基本法規定的行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生和立法會全部議員由普選產生的目標」。這個表述是符合香港基本法的規定的。但卻已成為澳門某些社團或個人提出「雙普選」訴求的「依據」之一。實際上,在一月間的政制發展首階段諮詢活動中,就有個別社團或個人提出「雙普選」的訴求。

然而,這顯然是全國人大常委會副秘書長喬曉陽所批評的「照抄照搬香港模式」的所為,而無視《澳門基本法》關於行政長官和立法會產生辦法與《香港基本法》有著較大差異的事實。為了杜絕這些無理也不合法的訴求,看來無論是澳門特首崔世安的「報告」,還是全國人大常委會的「決定」,均宜強調澳門特區不具「雙普選」的法理依據,畢其功於一役地徹底消除政治噪音。

實際上,《澳門基本法》第四十七條關於行政長官產生方式的表述,是沒有《香港基本法》第四十五條第二款「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最後達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」的表述的,這就如全國人大常委會澳區委員賀一誠前日所言,《澳門基本法》沒有普選框架。另外,《澳門基本法》第六十八條關於澳門特區立法會產生辦法的規定,其第二款是「立法會多數議員由選舉產生」;而《香港基本法》第六十八條第二款的表述卻是「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標。」亦即澳門立法會仍將保留委任議員。而且由於「多數議員由選舉產生」中的「選舉」,並未指明是直選,因而還有間選議員存在,亦即除非修改基本法的這個條款,否則澳門特區立法會議員將永遠保留直選、間選、委任的結構。

《澳門基本法》對行政長官和立法會的產生辦法的規定,與《香港基本法》有著較大的差異,亦即香港特區有著「雙普選」的前景,而澳門特區卻沒有「雙普選」的法理依據。為何會由此「差別待遇」?就此筆者翻查了一些書籍。其中,中國憲法學權威,澳門基本法起草委員會委員蕭蔚雲教授在《一國兩制與澳門特別行政區基本法》一書中指出,《澳門基本法》沒有《香港基本法》的這一條款規定,是因為澳門基本法起草委員會政治體制專題小組認為,《香港基本法》中有這樣一個條款,是由於在這個問題上香港各界存在著很大的分岐,為了協調這一分歧才增寫這一款。澳門的情況不同,大多數人不贊成行政長官由普選產生,而且《澳門基本法》附件一中已包含二零零九年後可以修改行政長官產生辦法的內容和程序,包含了循序漸進的意思,因而沒有列入《香港基本法》中這一款條文。

而台灣政治大學國際關係研究中心研究員張虎教授在《港澳基本法釋論》一書中則指出,《澳門基本法》第四十七條沒有《香港基本法》第四十五條第二款的規定,是因為這一款規定是專為香港「實際情況」所設,既然澳門不具備香港「實際情況」的需要,所以便無增列的必要。關於這一點可以從《香港基本法》制定過程中為了增列這一條款的爭議中得到瞭解。為此,張虎教授在書中羅列了《香港基本法(草案)徵求意見稿》「附件一」對行政長官的產生辦法的五個方案,並指出這五個方案大體上可歸納為三類:一是由選舉團和功能團體以選舉方式產生;二是由顧問團協商產生;三是由立法機關或提名委員會提名,全港選民一人一票普選產生。這些情況說明行政長官產生辦法分歧很大,要妥善解決這一問題並不容易。經過廣泛徵詢意見和協調後,一九八九年二月,香港基本法草委會通過了《香港基本法(草案」》,在第四十五條規定行政長官產生的原則,為了協調各種方案,增列了「最終達至普選產生的目標」。一九九零年二月又將之改為「最終達至由一個廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。張虎教授指出,由上所述可見,《香港基本法》第四十五條第二款的規定確實有其實際的特殊背景,澳門並不一定相同,故《澳門基本法》並未列上此一條款。

關於《澳門基本法》第六十四條第二款的規定是「立法會多數議員由選舉產生」,本欄過去多次分析認為,是依據《中葡聯合聲明》附件一《中國政府對澳門基本政策的具體說明》中,「澳門特別行政區立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生」而來。蕭蔚雲教授在《一國兩制與澳門特別行區基本法》一書中,也是強調了《澳門基本法》的這個條款規定,體現了基本法遵守聯合聲明、尊重澳門的現實、保護行政與立法互相配合以及澳門的穩定、發展澳門經濟的精神。蕭蔚雲在《澳門基本法》一書中也指出,《澳門基本法》只規定多數議員由選舉產生,沒有規定立法會的產生辦法根據實際情況和循序漸進的原則,最終達至普選,是因為《中葡聯合聲明》中規定澳門特區立法機關的多數成員通過選舉產生,這裡包含了少數成員不由選舉而由委任產生,因而不能寫「最終達至普選」,否則就是違反聯合聲明。

曾在澳門基本法起草委員會中擔任幕僚的楊靜輝在回歸前出版的《港澳基本法比較研究》一書中則指出,《澳門基本法》規定保留委任議席,符合《中葡聯合聲明》中「立法機關多數成員通過選舉產生」的規定,即聯合聲明確要保留少數委任議席。保留委任議席,符合和順應了澳門社會的實際和需要,有助於平衡和照顧澳門各界的利益,特別是照顧葡萄牙後裔居民的利益。在澳門立法會中保留委任議席,絕不是中方害怕直選或者立法會的產生不民主。實際上,澳門過去幾屆立法會選舉時,由傳統愛國社團推薦的代表,都取得了立法會直接選舉的多數議席。而澳門總督委任的,基本上都是葡萄牙人或葡葡牙後裔居民。因此,在澳門立法會中保留委任議席更符合澳門社會的實際情況。

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