國際人權公約普選規定並未延伸至澳門

澳門特區政制發展的首階段諮詢活動結束後,行政長官崔世安已於上週三向全國人大常委會提交了「報告」,認為有必要在《澳門基本法》的框架內,按照澳門特區的實際情況,對二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法作出適當修改。

「報告」公開發表後,社會反應基本正面,認為實事求是,反映了澳門各界人士的主流共識。尤其是在特首崔世安報告中,將在首階段諮詢工作收集到兩千六百九十二份意見書,全部「原汁原味」地作為附件送交給全國人大常委會。這樣做,雖然與通常的應當通過精簡梳理、綜合歸納的一般公文操作規程並不吻合,但卻可避免「授人以柄」,讓某些社團和人士攻擊為「有選擇性」。實際上,在此之前,就有對特區政府依法施政多抱反對意見的政界人士,以「未卜先知」、「代替決定」的手法,指責特首崔世安只是將直、間選議席各增加二席的意見作為主張方案呈送上去,而不反映其他各種方案尤其是與「主流方案」相反的意見。而現在崔特首這樣做,就使得這樣的指責及疑慮,應可得到澄清,再也沒有著力之處。

但有一名副教授在報端上刊文,不但是無視《澳門基本法》並不存在「雙普選」的政制設計,仍在鼓吹「雙普選」,而且不知是身為教授卻懶得翻查相關文獻,還是明知故犯,聲稱什麼「有說澳門是社團社會,立法會間接選舉及特首選委會選舉要體現社團的重要性,只有社團領袖才有投票權及參選權,這種說法根本是違反基本法:根據基本法四十條,《公民權利和政治權利國際公約》適用於澳門。在公約內,並無規定公民要透過社團才能行使投票權及參選權。如果『基本法沒有寫明有普選,所以不能有普選』的邏輯可以成立,那麼,『《公民權利和政治權利國際公約》沒有寫明公民要透過社團才能行使投票權及參選權,所以社團不能代表公民行使投票權及參選權』的邏輯亦應成立。」

這段論述,顯然是曲解了《澳門基本法》的立法原意,具有極為嚴重的誤導作用,尤其是將會「教壞學生」。不錯,《澳門基本法》第四十條規定,「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。」然而,在《中葡聯合聲明》中,是沒有這項規定的。其原因,是在中葡談判時,葡國政府並未宣佈將兩個國際人權公約引申適用於澳門。相反,卻有宣佈將《歐洲人權公約》適用於澳門。因此,無論是《中葡聯合聲明》的正文,還是其附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》,都沒有這樣的論述。

在澳門基本法的起草和諮詢期間,包括筆者在內的幾位基本法諮委會委員認為,在《中英聯合聲明》和《香港基本法(草案)諮詢意見稿》中,都有兩個國際人權公約適用於香港的建議規定,而澳門則無;按照中國政府恢復對澳門行使主權的原則,由於澳門不屬於歐洲,回歸後《歐洲人權公約》就將在澳門失效,這就將使澳門處於「兩頭不到岸」的處境,難以得到國際人權公約的保障,因而建議在基本法中,列明兩個國際人權公約延伸到澳門生效。

中國政府對此建議持正面態度,葡方也樂見其成。於是,中葡聯合聯絡小組就落實此建議進行磋商。但關鍵的前提是,由於中國政府雖然已經在兩個國際人權公約上簽署,但尚未完成全國人大常委會批准,及將「國會批准書」送交聯合國秘書處備案的程序,因而不可能由中方單方將此寫進基本法。這就需要葡方在中國全國人大通過基本法之前,宣佈將兩個國際人權公約延伸到澳門生效。對此,中葡聯合聯絡小組達成了協議。一九九三年一月十二日,《澳門政府公報》刊登了葡國國會的九二/四一三號決議,宣佈葡國政府決定將兩個國際人權公約的有關規定引申適用於澳門。這樣,就使得於同年三月下旬召開的第八屆全國人大第一次會議在審議《澳門基本法(草案)》時,其第四十條的規定建議具有了法律淵源。這是中葡兩國在《澳門基本法》立法領域上充分合作的一個重要表現。

不過,中葡聯合聯絡小組在磋商兩個國際人權公約延伸到澳門生效時,作出了一些限制;而葡國國會在宣佈將兩個國際人權公約延伸到澳門生效的同時,也明確宣佈對兩個公約的一些條款作出保留,不在澳門適用。具體的保留是:(一)兩個國際人權公約的第一條關於「民族自決權」的規定;(二)《公民權利和政治權利國際公約》第十二條第四款關於「人人進入本國之權,不得無理剝奪」的規定;(三)第十三條關於驅逐外國人出境的規定;(四)第二十五條關於選舉的規定。

上述四條規定之所以不能適用於澳門,原因是:第一、澳門是中國領土的一部份,不是殖民地,決不能行使民族自決權。因此,兩個人權公約的第一條不能在澳門適用。

第二、澳門雖是我國的領土,但由於種種原因,我國內地公民不能自由出入澳門。因此,公約第十二條第四款不能適用於澳門。

第三,依照《澳門組織章程》,驅逐外國人出境,是澳門總督行使的權力,而不是如人權公約那樣需由司法機關決定。

第四、按照《中葡聯合聲明》規定,澳門立法會依法應由直接選舉、間接選舉和委任的議員組成,這與《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條「直接或經由自由選擇之代表參與政事」的規定不一致。因此,人權公約第二十五條應予保留。

就憑著上述由中葡雙方對兩個國際人權公約作出保留決定的國際雙邊協議,就已註定了澳門立法會必須保留間選和委任議席。因此,某副教授「『《公民權利和政治權利國際公約》沒有寫明公民要透過社團才能行使投票權及參選權,所以社團不能代表公民行使投票權及參選權』的邏輯亦應成立。」的說法,就是不經之談。

這使人想起在上世紀八十年代中,中葡談判之前,澳門大學一些外來教授,盲目地將一些只是適用於獨立主權國家的理論套用在澳門之上,渾然無視澳門地區的特殊歷史和現實背景,不懂裝懂卻又好為人師,假扮權威,遺毒社會,因而被報界批評為「變相『澳獨』」。最後這幾個「冇料」教授在澳門呆不下去,灰溜溜地離開了澳門。因此,我們奉勸某副教授,還是弄清楚《澳門基本法》的立法原意和背景,才好發言。有不同意見是正常的,允許百家爭鳴,但就不能違背事實及法理。否則,以這種「只顧大膽假設,卻不小心求證」的治學作風和半拉子學術水平,不但是誤導學生,也將會貽害社會。

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